I SA/Wa 1535/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do przebywania w Środowiskowym Domu Samopomocy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2014 r. , nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata N. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013r. M. O. (dalej jako "skarżący") wystąpił o umożliwienie mu korzystania ze świadczeń Środowiskowego Domu Samopomocy w C. (dalej jako "ŚDS"). Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działając na podstawie art.106 ust.1, 4, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art.18 ust. 1, pkt. 5, art. 51 ust. 1, 4, art. 51 a ust. 1, 2, art. 51 b ust. 1, 5, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 182 zwanej dalej "ustawą") i na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie utworzenia Środowiskowego Domu Samopomocy typu "A i B" w C., rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 09 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. z 2010 r., Nr 238 poz.1586) oraz Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Dyrektora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, odmówił zakwalifikowania M. O. do przebywania i korzystania ze świadczeń w Środowiskowym Domu Samopomocy typu "A i B" w C. z siedzibą przy ul. N. [...]. W uzasadnieniu ww decyzji Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej jako "organ I instancji") wskazał, że skarżący korzystał z usług ŚDS od 2007r. ale rzadko uczestniczył w zajęciach, a podczas udziału całkowicie dezorganizował pracę zespołu. Organ I instancji powołał się na opinię zespołu wspierająco-aktywizującego, według którego prowadzona dotychczas praca terapeutyczna nie przynosi zakładanych efektów. Wskazano ponadto, że M. O. w swych wypowiedziach był bardzo złośliwy a aroganckim sposobem, w jaki opiniował zdarzenia, budził lęk zarówno wśród uczestników jak i pracowników ŚDS. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że celem pobytu w ośrodku wsparcia jest aktywne uczestnictwo w zajęciach terapeutycznych oraz korzystanie ze wsparcia emocjonalnego pracowników przy czym pobyt w takim ośrodku ma sens wtedy gdy uczestnik systematycznie bierze udział w zajęciach, przestrzega zasad bezpieczeństwa oraz norm współżycia społecznego (unika słów obraźliwych oraz zachowań agresywnych, szanuje poglądy i przekonania innych uczestników). Organ I instancji powołał się przy tym na opinię zespołu wspierająco-aktywizującego, według którego skarżący świadomie i rażąco naruszał zasady współżycia społecznego w grupie i zakłócał porządek, wykazywał też brak chęci współpracy w realizacji swojego procesu rehabilitacji, a także naruszał zasady zawarte w regulaminie organizacyjnym Placówki. Wyjaśniono także, że niewłaściwe zachowanie M. O. było powodem wniesienia przez Kierownika ŚDS sprawy do Sądu (z oskarżenia prywatnego). W wyniku złożonego odwołania zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] marca 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej jako "organ"/"SKO") działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej "kpa") utrzymało w mocy opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2014r. W uzasadnieniu wskazano, że M. O. od około 10 lat cierpi na przewlekłą chorobę psychiczną o klinicznym obrazie schizofrenii paranoidalnej oraz że pomimo korzystania z usług ośrodka z winy jego samego nie został zrealizowany indywidualny wspierająco-aktywizujący plan postępowania. Dalej wskazano, że ze sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy opinii wynika, że M. O. w 2013r. sporadycznie i wybiórczo (przy frekwencji około 30%) korzystał z zaproponowanych form terapii a jego uczestnictwo w zajęciach zawsze wiązało się z naruszaniem norm życia społecznego poprzez brak poszanowania poglądów i przekonań innych osób. Organ wskazał, że skarżący nagminnie używa słów powszechnie uznanych za obraźliwe, jest coraz bardziej agresywny w stosunku do uczestników i pracowników ŚDS a inni uczestnicy terapii w jego obecności, boją się wypowiadać publicznie. Podniesiono, że skarżący odmawia współpracy i neguje działania pracowników placówki, dezorganizując jednocześnie pracę pozostałych uczestników zajęć, co przenosi się negatywnie na ich proces terapeutyczny. Zwrócono też uwagę, że w aktach sprawy znajdują się liczne dowody niewłaściwego zachowania M. O. w tym m.in. kserokopie różnych pisemek wydawanych przez niego i kolportowanych. Pisma te zawierają obraźliwe treści zniesławiające pracowników i uczestników ŚDS. Organ wskazał, także, ze zgodnie z przepisami obowiązującego w ww placówce Regulaminu - Kierownik Domu może wnioskować do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o uchylenie decyzji kierującej uczestnika do domu w przypadku "kiedy uczestnik zachowuje się agresywnie, kiedy uczestnik w sposób rażący narusza normy współżycia społecznego, porządek i dyscyplinę, stanowi zagrożenie dla zdrowia innych domowników i pracowników". Skargę na powyższą decyzję złożył M. O. (skarżący) zarzucając jej w szczególności: nieobiektywne prowadzenie postępowania odwoławczego; pominięcie szeregu dowodów przez niego zgłaszanych oraz nieuwzględnienie dokumentacji załączonej do odwołania. Skarżący zarzucił też nieuzasadnione przeciąganie postępowania w czasie i brak ustalenia kluczowych faktów tj. kiedy, gdzie i w jaki sposób naruszył Regulamin ŚDS i czy rzeczywiście miało to miejsce. Zanegował zarzut naruszania zasad zawartych w Regulaminie ŚDS, podniósł, że w roku 2013 nie otrzymał żadnej kary dopuszczonej w regulaminie (upomnienia czy nagany), wskazał taż że zespół terapeutyczny działał pod wpływem i pod dyktando kierownika ŚDS, z którym pozostaje w konflikcie prawnym. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu poparł ww skargę i dodatkowo zarzucił naruszenie § 10 ust. 4 Regulaminu ŚDS, art. 11 i 12 ustawy o pomocy społecznej a ponadto naruszenie art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niepowołanie w decyzji podstawy prawnej oraz niewyjaśnienie jej w treści uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie naruszono przede wszystkim art. 107 § 3 kpa przez co zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zasadzie nie nadają się do merytorycznej kontroli. Powyższe skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 ppsa zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w ośrodku wsparcia. Stanowią o tym przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 182 zwanej dalej "ustawą"). Jeśli chodzi o wskazaną przez organ I instancji podstawę prawną, to zgodnie z art. 51a ust 1 i 2 ww ustawy "ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, (...) które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej". Środowiskowy dom samopomocy świadczy usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym. Jak wynika z akt sprawy, w celu realizacji usług opiekuńczych dla dorosłych osób przewlekle psychicznie chorych i upośledzonych umysłowo Rada Miasta C. uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. utworzyła ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy typu "A i B" w C. i jednocześnie nadała mu statut. Na podstawie § 8 tegoż statutu przyjęty został Regulamin Organizacyjny Środowiskowego Domu Samopomocy w C.. Regulamin ten, zgodnie ze statutem, został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta C. w dniu [...] lipca 2011r. i z tym dniem wszedł w życie. Zgodnie z art. 51b ust 5 ustawy, decyzję o skierowaniu do ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi i decyzję ustalającą odpłatność za korzystanie z usług w tych ośrodkach wydaje właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej lub zlecającej prowadzenie tego rodzaju ośrodka. Sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy, tryb kierowania i przyjmowania do domów; kwalifikacje osób świadczących usługi czy standardy usług świadczonych przez domy określa przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 09 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. z 2010 r., Nr 238 poz.1586 zwane dalej "rozporządzeniem"). Przepisy ww rozporządzenia stanowią, że skierowanie do domu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek w tym zakresie winien zawierać: zaświadczenie lekarskie, wydane przez lekarza psychiatrę lub lekarza neurologa, o występujących zaburzeniach psychicznych oraz zaświadczenie lekarza rodzinnego o stanie zdrowia i o braku przeciwwskazań do uczestnictwa w zajęciach domu wraz z informacją o sprawności w zakresie lokomocji osób niepełnosprawnych fizycznie, a także orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, o ile wnioskujący takie posiada. Jak wynika z § 7 pkt. 6 i 7 rozporządzenia - w przypadku osób, które po raz pierwszy wystąpiły o skierowanie do domu, decyzję o skierowaniu do domu wydaje się na czas określony, nie dłuższy niż 3 miesiące, konieczny do dokonania przez zespół wspierająco-aktywizujący oceny możliwości zaproponowania osobie indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego oraz okresu, jaki będzie niezbędny do jego realizacji. Następnie po dokonaniu oceny i przygotowaniu indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego osobę kieruje się do domu na czas określony, uzgodniony z kierownikiem domu, niezbędny do realizacji ww indywidualnego planu postępowania. Zgodnie z przepisami, okres, na jaki dana osoba została skierowana do ŚDS, może być przedłużony. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji braku postępów w realizacji indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego, okresowego braku możliwości skierowania osoby do innego ośrodka wsparcia, domu pomocy społecznej lub warsztatu terapii zajęciowej albo braku możliwości zatrudnienia, w tym w warunkach pracy chronionej na przystosowanym stanowisku pracy ( § 7 pkt. 8 rozporządzenia). Uwzględniając powyższe należy wskazać, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie zakwalifikowania skarżącego do przebywania i korzystania ze świadczeń ŚDS, Sąd nie miał możliwości ustalenia w jakim trybie została ona wydana. Kontrola ta nie była możliwa nie tylko z uwagi na znikome ustalenia faktyczne przytoczone w uzasadnieniu zarówno organu I jak i II instancji ale również z uwagi na to, że akta przekazanej sprawy jakkolwiek wskazują na wcześniejsze pobyty skarżącego w ośrodku i korzystanie przez niego z różnych form świadczeń ŚDS od 2007r. to wbrew nakazowi określonemu w § 24 rozporządzenia nie zawierają ani żadnych danych ani dokumentów w tymże zakresie. Wobec powyższego w sprawie nie było jednoznaczne czy wniosek skarżącego złożony w dniu 6 grudnia 2013r. o przyjęcie do ŚDS był pierwszym wnioskiem złożonym w trybie § 7 pkt. 6 rozporządzenia czy też stanowił on wniosek o przedłużenie pobytu w trybie § 7 pkt. 8 rozporządzenia po wcześniejszym pobycie i ustaleniu indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych danych na temat wcześniejszych form terapii podejmowanej przez skarżącego jak również danych co do daty (terminu) i okoliczności realizacji indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego jak i samego planu (na który organ zresztą się powołuje). Trzeba przy tym podkreślić, że zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia brak realizacji ww indywidualnego planu może być przyczyną przedłużenia pobytu osoby chorej w tego typu ośrodku, a nie, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, negacji zasadności dalszego pobytu i korzystania z form terapii ŚDS. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na jej wynik (art. 7, 8, 77, 80 i 107 kpa). Organ nie przedstawił w sposób należyty ani stanu faktycznego, nie wskazał też podstawy prawnej, która wskazywałaby w jakim trybie została podjęta negatywna dla skarżącego decyzja. Uzasadnienie decyzji i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie sprowadza się w zasadzie do dokumentacji eskalacji konfliktu zaistniałego w sprawie z oskarżenia prywatnego kierownika ŚDS ze skarżącym. Tymczasem w sprawie nie może ujść uwadze, że skarżący, co nie budzi żadnych wątpliwości, jest osobą chorą psychicznie. Czyny, których popełnienie zarzuca mu kierownik ŚDS (jak wynika z załączonej do akt opinii sądowopsychiatrycznej) zostały popełnione w stanie zniesionej poczytalności. Trzeba też podkreślić, że konflikt personalny nie może stanowić o negatywnej kwalifikacji skarżącego do podjęcia jednej bądź wielu form terapii w ŚDS. W konsekwencji braku poczytalności z powodu choroby psychicznej zarzutem wobec skarżącego nie może być także zawinione przez niego nierealizowanie założonego programu. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przede wszystkim przedstawić i udokumentować stan faktyczny sprawy, chronologicznie wskazać na formy zajęć (terapii) ŚDS podejmowane przez skarżącego w poprzednich okresach, podać kiedy i w jakim trybie określono dla niego indywidualny plan postępowania i czy z plan ten ( kiedy i w jaki sposób) skarżący realizował. Nadto organ winien odnieść się także do skierowania skarżącego do ww placówki przez lekarza psychiatrę (skierowanie z dnia 14 października 2013r.) i znajdującej się w aktach opinii psychologa wskazującej na zasadność kontynuowania rozpoczętej terapii. Innymi słowy organ winien przedstawić przede wszystkim partykularną sytuację skarżącego jako pacjenta placówki i ewentualnie negatywną decyzję uzasadnić pod kątem jego indywidualnych cech i możliwości kontynuowania dalszej współpracy. Decyzja (negatywna bądź pozytywna) winna być podjęta także z uwzględnieniem interesów i dobra innych uczestników terapii prowadzonych przez ŚDS. Jak stanowi bowiem § 22 rozporządzenia pracownicy ośrodka winni kierować się zasadą dobra uczestników i ich rodzin oraz poszanowania ich godności i prawa do samostanowienia. Udokumentowania i uzasadnienia wymaga zatem zarówno sytuacja faktyczna i prawna skarżącego ale również celowość i skuteczność uczestniczenia przez niego w zajęciach grupowych i ewentualny wpływ, jaki na pozostałych podopiecznych Domu ma jego udział w tego typu zajęciach. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa Sąd orzekł jak w wyroku, wstrzymując jednocześnie wykonalność zaskarżonej decyzji (art. 152 ppsa). O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ppsa z uwzględnieniem § 14 ust. 2 c pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).