I SA/Wa 1536/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Wojewody [...] z 6 czerwca 2023r. znak: SPN-VIII.755.2.214.2023, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r. poz. 755 ze zm., dalej jako k.p.a.), uchylająca w całości decyzję Prezydenta [...] nr 590/SD/2023 z 22 sierpnia 2023 r. w której: - odmówiono A. Z., I. O., Z. Z. i J. Z. uwzględnienia wniosku z 12 lutego 2015 r. o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 12 lutego 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] nr [...] w okolicach ulicy [...], dawnej [...], [...], i [...][...], stanowiącej obecnie działki o nr ew. [...] obręb [...]; -umorzono postępowanie o przyznanie odszkodowania z ww. nieruchomość w stosunku do J. O. Rozpoznając sprawę organ II instancji stwierdził, że sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona, co nie pozwala na jej merytoryczne zakończenie. Organ I instancji uznał, że z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość [...] stanowiła gospodarstwo rolne nie jest możliwe przyznanie za nią odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (obecny t.j. Dz.U.2024.1145, dalej u.g.n.). Nieruchomość wchodziła w skład stanowiącego własność J. Z. gospodarstwa rolnego – co potwierdził w piśmie z 1948 r. J. Z.– jej właściciel. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. a pełnomocnik wnioskujących o przyznanie odszkodowania nie złożył, zdaniem organu I instancji, wniosku w trybie art. 215 ust. 1 u.g.n. Tej koncepcji nie podzielił Wojewoda [...] wskazując, że nie ma przeszkód aby nie można było wydać decyzji na podstawie art. 215 ust. 1 i 2 u.g.n. Zdaniem Wojewody, pierwotny wniosek wskazywał na złożenie go w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. Następnie strona rozszerzyła go wskazując, że wnosi o prowadzenie postępowania w trybie art. 215 u.g.n., co stanowi modyfikację złożonego wcześniej wniosku (pismo wnoszące o podjęcie zawieszonego postępowania). Jeżeli strona rozszerza wniosek w toku postępowania organ nie może dowolnie, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, ograniczać postępowania do pierwotnego wniosku. Tym samym organ I instancji naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a. gdyż treść żądania jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy. Dlatego organ ponownie rozpoznając sprawę rozpoznać miał wniosek zgodnie z ostatecznym żądaniem. Co do umorzenia postępowania, organ uznał, że stanowisko organu jest prawidłowe. Wskazał, na uchwałę NSA z 30 czerwca 2022, sygn. akt I OPS 1/22, w której stwierdzono, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego. Przywołał także uchwałą z 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23 w której NSA przyjął, że stronie umowy przelewu wierzytelności z dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ J. O. jest nabywcą roszczeń, postępowanie wobec niego uległo, z powodu braku legitymacji procesowej, umorzeniu. Wojewoda stwierdził, że nie mógł uzupełnić postępowania w trybie art. 136 k.p.a. ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Postępowania przed organem I instancji w ogóle nie było prowadzone pod kątem istnienia przesłanek z art. 215 ust. 1 u.g.n. Natomiast art. 136 k.p.a. pozwala na przeprowadzenia jedynie postępowania uzupełniającego. W wytycznych Wojewoda wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 215 ust. 1 u.g.n. Sprzeciw od decyzji wnieśli I. O., J. O., Z. Z., A. Z., J. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji mimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, bowiem w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie wykazano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym Wojewoda był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących wskazał, że możliwość uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy sytuacji w których organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną. W tej sprawie organ I instancji stwierdził, że nie będzie rozpoznawał sprawy w trybie art. 215 ust. 1 u.g.n. a więc sprawę rozpoznał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., – dalej jako p.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji było ustalenie, że organ nie rozpoznał sprawy merytorycznie pod kątem istnienia przesłanek z art. 215 ust. 1 u.g.n. Sąd w pełni tę konstatację podziela. Istotnie pierwotny wniosek dotyczył przyznania odszkodowania wyłącznie na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. W takich ramach organ I instancji ten wniosek rozpoznał. Jednakże w piśmie z 25 września 2023 r. pełnomocnik skarżących wniósł o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n., czym zmodyfikował wniosek z 12 lutego 2015 r. To, obligowało organ do rozpoznania tego wniosku także pod kątem istnienia przesłanek z przepisu art. 215 ust. 1 u.g.n. lub zwrócenia się do strony o sprecyzowanie żądania. Organ musi bowiem wiedzieć jaka jest ostateczna treść żądania bo tylko takie może być przedmiotem prawidłowego gromadzenia dowodów a następnie oceny merytorycznej. Sąd podziela także wywody organu II instancji, że w ramach art. 136 u.g.n. organ ten nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wynika to z tego, że organ I instancji w ogóle nie badał sprawy pod kątem istnienia przesłanek z art. 215 ust. 1 u.g.n., co sam zresztą przyznał w uzasadnieniu decyzji. Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa niezależne organy o czym stanowi wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Nie stanowi, wbrew wywodom skargi, rozpoznania sprawy zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że organ nie będzie rozstrzygał sprawy pod kątem istnienia przesłanek z art. 215 ust. 1 u.g.n. Wprost przeciwnie oznacza, to, że organ w ogóle się tą kwestią nie zajmował. Mówiąc wprost, skoro organ I instancji w ogóle nie zajmował się kwestią możliwości przyznania odszkodowania w trybie art. 215 ust. 1 – to organ II instancji z oczywistych względów nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego w tym kierunku – ponieważ go nie było. Nie mógł zatem zastosować wobec siebie art. 136 k.p.a. Sad, mając na względzie, treść uchwał NSA: sygn. akt I OPS/23 i I OPS/22 i będąc nimi związany w trybie art. 296 § 1 p.p.s.a., uznał brak po stronie J. O. legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji celem rozpoznania sprawy pod kątem istnienia pozostałych przesłanek z art. 215 u.g.n. jest prawidłowe, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w P.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.