I SA/Wa 1537/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosków Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. oraz Oddziału Terenowego w K. Agencji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] oraz prostującego je orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w N. o pow. [...] m², oznaczonej jako [...] i [...], zapisanej w Lwh [...], w części dotyczącej obecnej działki nr [...] oraz stwierdzającej, że w pozostałej części ww. orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r. i z dnia [...] stycznia 1954 r. zostały wydane z naruszeniem prawa - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. wywłaszczono część nieruchomości stanowiących własność Probostwa Parafii N. położonych w gm. kat. N. powiat B., oznaczonych jako [...] i [...] Lwh [...] o łącznej powierzchni [...] m². Następnie orzeczeniem z dnia [...] maja 1955 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dokonało sprostowania w ww. orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r. w ten sposób, że zmieniono obszar wywłaszczenia z [...] m² na [...] m². Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń wystąpiła Parafia Rzymsko – Katolicka w N. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. orzeczeń z dnia [...] stycznia 1954 r. i z dnia [...] maja 1955 r. w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...], zaś w pozostałej części stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że na podstawie art. 7 kpa, organy administracji państwowej podejmują w toku postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a ponadto, organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa. W związku z powyższym, została przeprowadzona kwerenda w Archiwum Państwowym w K., która nie doprowadziła do odszukania akt sprawy wywłaszczonych nieruchomości, a Centralne Archiwum [...] nie odnalazło dokumentów dotyczących wywłaszczonych nieruchomości. Kwerenda przeprowadzona w Archiwum Akt Nowych doprowadziła do zgromadzenia dokumentów bezsprzecznie dowodzących, iż w postępowaniu w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej parcelami [...] i [...] gm. kat. N. było wszczęte. W zbiorze akt nie ma jednak samego orzeczenia o wywłaszczeniu. Minister Infrastruktury zauważył, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie oparto w pierwszej kolejności na uzyskanych dowodach bezpośrednich a następnie dowodach przedstawionych przez strony. Zdaniem Ministra Infrastruktury, ze względu na brak całości akt nie jest możliwa ocena czynności wstępnych poprzedzających wszczęcie postępowania, o jakich mowa w art. 8 i 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Z 1952 r. Nr 4, poz. 31), na podstawie którego wydane zostało kwestionowane orzeczenie. Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ww. ustawy, zawiadomienie i obwieszczenie powinno zawierać wymienione nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, ze wskazaniem przeznaczonej do wywłaszczenia powierzchni każdej nieruchomości, wskazanie na czym ma polegać wywłaszczenie, wymienienie właścicieli nieruchomości, wskazanie, na czyją rzecz ma być dokonane wywłaszczenie oraz pouczenie o prawach właścicieli. Z ustaleń organu wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 12 października 1953 r. nie spełniało wymogów wskazanych w ww. artykule, tj. nie wskazano w nim poszczególnych powierzchni wywłaszczonych nieruchomości, lecz jedynie całkowitą ich powierzchnię "[...] ha" ([...] m²). Ponadto strony postępowania dysponują dwoma różnie brzmiącymi odpisami dokumentów (bez klauzuli ostateczności) "orzeczenie o wywłaszczeniu" z dnia [...] stycznia 1954 r. Dokumenty te różnią się ilością podmiotów i przedmiotów wywłaszczenia. Odpis orzeczenia, który przedstawiła Parafia Rzymsko – Katolicka nie zawiera części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości gruntowych należących do osób fizycznych. Dokonane są w nim odręczne skreślenia i poprawki dotyczące powierzchni wywłaszczonych nieruchomości, które stanowią o rażącym naruszeniu prawa, o jakim m w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1955 r. powierzchnia wywłaszczenia została zmieniona w trybie art. 81 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, tj. trybie sprostowania z [...] m² na [...] m², uznając ją za oczywistą pomyłkę. Zdaniem organu, taka zmiana nie może być uznana za oczywistą omyłkę, ponieważ dotyczy znacznej części powierzchni oraz istotnych elementów rozstrzygnięcia, a organ wywłaszczeniowy wydając decyzję był zobowiązany, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., ustalić przedmiot oraz rozmiar wywłaszczenia. Niespełnienie tych przesłanek stanowi o rażącym naruszeniu art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu, dotyczącego treści zawiadomienia. Minister Infrastruktury stwierdził zatem, że z powyższego wynika, iż orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz z dnia [...] maja 1955 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym należało stwierdzić ich nieważność, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt 1406/86 oraz Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92), nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa oznacza w szczególności sytuację, w której prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Za nieodwracalny skutek prawny uważa się również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ stwierdził, że orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. i z dnia [...] maja 1955 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części, bowiem jedynie w odniesieniu do działki nr [...] KW [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ nadal jest ona własnością Skarbu Państwa, natomiast pozostała część nieruchomości została podzielona i oddana w użytkowanie wieczyste osób trzecich lub też sprzedana w częściach ułamkowych, przez co wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa – Ministerstwo Obrony Narodowej – Rejonowy Zarząd Infrastruktury; zarzucając naruszenie art. 7, art. 76 § 1 oraz art. 77 kpa, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i nie podziela argumentów skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu nieruchomości, wydanego na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Parafii Rzymsko – Katolickiej w N. z dnia 24 lipca 2002 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w N. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz prostującego je orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w N. o pow. [...] m², oznaczonej jako [...] i [...], zapisanej w Lwh [...], w części dotyczącej obecnej działki nr [...] oraz stwierdzającej, że w pozostałej części ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz z dnia [...] maja 1955 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należy zauważyć, że brak możliwości odnalezienia konkretnego dokumentu nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, jak Kodeks postępowania cywilnego (art. 716-729), jednakże nie oznacza to, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 kpa. Jeśli ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją odtworzyć przy użyciu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w kpa. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 1768/99 LEX nr 54171, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie podjęte zostały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, umożliwiającego wydanie przez organ prawidłowej decyzji. Zgodnie z art. 18 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zawiadomienia i obwieszczenia powinny zawierać: (1) wymienienie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, ze wskazaniem przeznaczonej do wywłaszczenia powierzchni każdej nieruchomości, (2) wskazanie, na czym polegać ma wywłaszczenie, (3) wymienienie właścicieli nieruchomości, (4) wskazanie, na czyją rzecz ma być dokonane wywłaszczenie, (5) pouczenie o prawach właścicieli z ust. 3. Prawidłowo organ uznał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 12 października 1953 r. nie spełniało wymogów wskazanych w tym artykule, ponieważ nie wskazano w nim poszczególnych powierzchni wywłaszczonych nieruchomości, lecz jedynie całkowitą ich powierzchnię, ponadto dwa dokumenty bez klauzuli ostateczności - "orzeczenie o wywłaszczeniu" z dnia [...] stycznia 1954 r., różniące się ilością podmiotów i przedmiotów wywłaszczenia, ponadto orzeczenie zawiera odręczne skreślenia i poprawki dotyczące powierzchni wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 81 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 z póżn. zm.), zawartym w części XII – Decyzje, "Władza może każdego czasu przedsięwziąć z urzędu lub na wniosek osób interesowanych sprostowanie w swych decyzjach błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek.", a zgodnie z art. 20 ust. 6, można czynić w protokołach poprawki i uzupełnienia, lecz tak, aby wyrazy skreślone były jeszcze czytelne, a poprawki były stwierdzone w protokóle przed jego podpisaniem. Oznacza to, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem zezwalało na dokonywanie poprawek i skreśleń w protokołach, ale nie dopuszczało ich w decyzjach, które w razie potrzeby powinny być prostowane. Należy również podzielić pogląd organu, że w trybie art. 81 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, nie można było zmienić powierzchni wywłaszczonych nieruchomości z [...] m² na [...] m², uznając ją za oczywistą pomyłkę, ponieważ dotyczy ona znacznej części powierzchni oraz istotnych elementów rozstrzygnięcia, a organ wywłaszczeniowy wydając decyzję był zobowiązany, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., ustalić przedmiot oraz rozmiar wywłaszczenia. Sąd podziela również stanowisko organu w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ jest ono zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2