I SA/Wa 1538/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku o numerze [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 18 ust.2, 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku znak [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku przez gminę miejską L. prawa własności nieruchomości położonych w L. przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr[...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], utrzymała zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Wojewoda [...] powołując się na art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 roku odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku przez gminę miejską L. prawa własności nieruchomości położonych w L. przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr[...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że przedmiotowa działka w dniu 27 maja 1990 roku pozostawała w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, wobec czego nie podlega komunalizacji z uwagi na treść art. 11 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia10 maja 1990r. Od decyzji powyższej odwołał się Prezydent Miasta L. wskazując na treść art. 91 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami. Podniósł, że z materiałów dotyczących informacji z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., doręczonych do [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. przez Biuro Architekta Miasta, Oddział Opinii Urbanistycznych w Departamencie Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta L. wynika , że teren min. przedmiotowej działki obejmował tereny " o podstawowej funkcji mieszkaniowej" z zamiarem zagospodarowania ich części "pod projektowaną drogę". Zdaniem odwołującego się bezspornie udowodniony jest fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość nie należała do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, bowiem o tym fakcie mogłyby w tym dniu decydować tylko ustalenia obowiązujące w planie zagospodarowania przestrzennego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody L. wskazała, że z karty badania księgi wieczystej, wypisu z rejestru gruntu, karty inwentaryzacyjnej wynika, że wszystkie przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku były państwowymi użytkami rolnymi wchodzącymi w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Podniesiono też, że tego rodzaju grunty nawet przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną – mogły przejść z PFZ do zasobów gruntów państwowych dopiero na podstawie decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej – art. 92 ustawy z 29 kwietnia 1985r. Wobec powyższego zdaniem organu II instancji sporne mienie stanowiące użytki rolne, nie wyłączone przed dniem 27 maja 1990r. z gospodarki rolnej w obowiązującym trybie, wchodziło wówczas w skład Państwowego Funduszu Ziemi, co wyłącza jego komunalizację – art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990r. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. złożył Prezydent Miasta L. działający w imieniu gminy Miasta L.. W swej skardze skarżąca podniosła, iż błędnie przyjęto, że sporne grunty należały w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych tj. w dniu 27 maja 1990r. do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. W tym dniu, bowiem przedmiotowe grunty przeznaczone były pod "tereny o podstawowej funkcji mieszkaniowej " z zamiarem zagospodarowania ich części "pod projektowaną drogę". Przesądza to o braku przynależności przedmiotowych działek do PFZ, bowiem o fakcie tym mogły w tym dniu decydować tylko ustalenia obowiązujące w planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego – art.5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 – 3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Kwestią przesądzająca w sprawie niniejszej jest zatem ustalenie, czy grunty będące przedmiotem postępowania, według stanu na dzień 27 maja 1990 roku, wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Analizując znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, stwierdzić należy, że wnioski obu organów stanowią jego dowolną interpretację. Organy nie przeprowadziły badania księgi wieczystej – co istotne z uwagi na okoliczność, że poza sporem pozostają jedynie; wydanie w dniu [...] marca 1975 r. decyzji Naczelnika Gminy N. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła przedmiotowa działka oraz decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 1994 r. (k.13-15 akt administracyjnych) o przekazaniu również przedmiotowej nieruchomości na rzecz Agencji Rolnej Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie organy administracji miały za zadanie ustalić prawidłowo i wyczerpująco stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości na datę 27 maja 1990 r. Brak w aktach sprawy dowodu wieczysto-księgowego na okoliczność tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości na w/w datę, a z załączonego do akt sprawy archiwalnego wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego na datę 27 maja 1990 r. wynika, że dotyczy on działki nr [...], nie zaś działki nr [...]. Innymi słowy wbrew twierdzeniom organów ani z wpisu z rejestru gruntów ani z księgi wieczystej nie wynika, że przedmiotowa działka należała do Państwowego Funduszu Ziemi na w/w datę. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł stanowić zatem wyłącznej podstawy do ustalenia, czy grunty będące przedmiotem wniosku komunalizacyjnego wchodziły w dniu 27 maja 1990 roku do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. W tej kwestii uwzględnić należało przepis art. 91 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntam i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 roku, zgodnie z którym grunty Skarbu Państwa położone na obszarach miast wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi, jeżeli były przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, a nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Stosownie też do art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 1989r., Nr 17, poz. 94) obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 roku, podstawę gospodarki gruntami stanowił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie miało ustalenie na jakie cele sporne działki przeznaczone były w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie były one oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przesądzającym zatem winno być zbadanie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 27 maja 1990 roku, czego ani oni organ I instancji ani Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w rezultacie nie uczyniły. Organy poprzestały bowiem na włączeniu do akt sprawy pisma Biura Architekta Miasta Urzędu Miasta L. wraz z załącznikami, które jednak istoty sprawy nie wyjaśniło a wręcz wskazało na konieczność pogłębienia ustalenia wyczerpującego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu końcowe ustalenia winny zostać poprzedzone badaniem księgi wieczystej, ewidencji gruntów i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia - czy przedmiotowa działka położona była na terenie miasta, którego to ustalenia też zaniechano. Należy wskazać, że zagadnieniem wyłączenia z komunalizacji z gruntów Państwowego Funduszu Ziemi w sytuacji określonej w art. 91 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 stycznia 1998 r. ( I SA 979/97; LEX nr45063) oraz z dnia 26 lutego 1998 r. (I SA 1285/97; LEX 45096). W orzeczeniach tych NSA zwrócił uwagę, że dla celów komunalizacji podstawowe znaczenie ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przywołując z kolei treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 12 marca 1998 r.(sygn. akt I SA 1364/97), Sąd orzekający w niniejszej sprawie podnosi, że art. 91 ust.1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste , wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Zatem znaczenie miało przeznaczenie planowe-nie zaś faktyczne wykorzystanie gruntu – ponadto wejście w skład PFZ dokonywało się z mocy samego prawa, stąd domniemanie, że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego należał do PFZ w rozumieniu art. 11 ust.1 pkt 3 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności odnoszących się do stanu faktycznego i stanu prawnego przedmiotu sprawy – art. 7 k.p.a. W tym celu organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja Wojewody L. zostały wydane bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a ocena dowodów zgromadzonych w aktach sprawy została dokonana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a., a w szczególności bez odniesienia się do treści planu zagospodarowania przestrzennego. Te uchybienia procedury uzasadniają zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przedwczesne przyjęcie w oparciu o powyższy, niepełny materiał dowodowy, że przedmiotowa działka zaliczona była do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. Prowadząc ponownie postępowanie komunalizacyjne organ administracji dokona ustaleń, o których mowa wyżej, w oparciu o prawidłowo sporządzone dokumenty (według stanu na dzień 27 maja 1990 roku) określi w sposób jednoznaczny charakter przedmiotowej działki w dniu 27 maja 1990 r., mając na względzie treść art. 91 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku, co będzie wymagało zbadania przeznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i ustalenia ich położenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. a i lit. c oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.