I SA/Wa 1538/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. o.o w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] zwróciło podanie [...] o ustalenie, że wypowiedzenie "czynszu symbolicznego" i ustalenie stawki procentowej w wysokości 3% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] jest nieuzasadnione. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podało, że przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny stąd wniosek w tej sprawie podlega zwrotowi. [...] zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), zwanej dalej jako "u.g.n.", jeżeli nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy. Jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n. W niniejszej sprawie [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], działając na podstawie art. 78 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 2 i art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., oświadczeniem z dnia [...] grudnia 2018 r. wypowiedziało [...] dotychczasową stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2018 r., a co za tym idzie, użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty według stawki wynoszącej 3%. Natomiast [...] w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ustalenie, że zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej jest nieuzasadniona i jest uzasadniona w innej wysokości. Jednak z dniem [...] sierpnia 2019 r. w omawianym zakresie nastąpiła zmiana stanu prawnego, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązane jest uwzględnić z urzędu. Mianowicie ustawą z dnia [...] czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) wprowadzono do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, uwzględniając zarówno inicjatywę organu, jak i możliwość złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego. Stosownie do postanowień aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 2 u.g.n. jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. W myśl art. 73 ust. 2d u.g.n., właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu ustalonego na podstawie zgodnego oświadczenia stron albo orzeczenia sądu. Nowa stawka opłaty obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona (art. 73 ust. 2f u.g.n.). Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw nie zawiera w tej materii przepisów przejściowych, dlatego też należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Z wyżej wskazanych powodów (zmiana stanu prawnego w omawianym zakresie i brak przepisów przejściowych) wniosek [...] nie może zostać rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], bowiem aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują już właściwości kolegium w tego rodzaju sprawach. Brak zgody właściwego organu na propozycję dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. W związku z powyższym, wniosek podlega zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zwrotu podania wnoszącemu m.in. w przypadku, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] w [...] zarzucając mu naruszenie: art. 8 i art. 15 k.p.a. oraz art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, pomimo że przedmiotem postępowania jest wypowiedzenie czynszu symbolicznego i ustalenie wysokości opłaty rocznej (pierwszy raz !), zatem odwołanie złożone przez Spółkę od oświadczenia Miasta o wypowiedzeniu czynszu symbolicznego, winno zostać rozpoznane przez SKO merytorycznie jako, że organ ten jest kompetentny i uprawniony do rozstrzygania tego typu spraw, art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie a także art. 73 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tj. Dz. U. z 2020 poz. 139) - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2021 r. utrzymujące w moce własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2021 r. wydane, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., w przedmiocie zwrotu podania skarżącej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z [...] stycznia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o ustalenie, że dokonana w drodze oświadczenia z [...] grudnia 2018 r., działającego w imieniu Miasta [...] Prezydenta [...], zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], będącej własnością Miasta [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] jest nieuzasadniona. Wskazać należy, że stosownie do ówczesnego brzmienia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 (art. 73 ust. 2 ustawy). W takiej sytuacji, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 ustawy). Użytkownik wieczysty mógł wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy). Natomiast w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309)., przepis art. 73 ust. 2 ustawy przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Nowododany ust. 2d powyższego przepisu stanowi z kolei, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Jak wskazuje przy tym doktryna prawa: "Począwszy od 15.08.2019 r. zarówno właściwy organ, jak i użytkownik wieczysty mogą w oparciu o art. 73 ust. 2 u.g.n. wystąpić do siebie z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Tak sformułowany przepis sugeruje, jak się wydaje, konieczność dokonania rokowań, czy też uzgodnień pomiędzy organem i użytkownikiem wieczystym. Jednak procedur dotyczących takich rokowań lub uzgodnień w tym przypadku w ustawie nie określono. Obowiązują bowiem zawarte w dalszych przepisach – art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. – dwumiesięczne terminy na zajęcie pisemnego stanowiska przez właściwy organ oraz przez użytkownika wieczystego (stanowiska te stanowić mają reakcję na wniosek lub wnioski o zmianę celu użytkowania wieczystego). W razie braku zgody stron, wynikającej z takiego stanowiska, wnioskodawca może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości." (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Uwzględniając zatem powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodnie z komentowanym przepisem w jego ówczesnym brzmieniu (do 14 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następowała w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej (art. 78-81 ustawy), tj. z udziałem samorządowego kolegium odwoławczego, którego kompetencją w tego rodzaju sprawach było rozstrzyganie sporów w przedmiocie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, także w formie ugody. Stronie niezadowolonej z orzeczenia kolegium przysługiwał wówczas sprzeciw, a jego złożenie było równoznaczne z przekazaniem sprawy na drogę postepowania sądowego. Orzeczenie kolegium traciło wówczas moc i właściwy sąd rozpatrywał sprawę na nowo. W aktualnym stanie prawnym (od 15 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej dokonywana w trybie art. 73 ustawy, jest dokonywana bez wykorzystania tzw. trybu pośredniego (przedsądowego), czyli bez udziału samorządowego kolegium odwoławczego. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli strony umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zgadzają się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawią w tym zakresie stanowiska, są uprawione do wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d i ust. 2e ustawy). Powództwo takie dotyczyć może zarówno zmiany umowy w zakresie celu, na jaki nieruchomość oddana jest w wieczyste użytkowanie, jak i ewentualnie dotyczyć może rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Faktem jest, że skarżąca złożyła do Kolegium w dniu [...] stycznia 2019 r. wniosek o ustalenie, że zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest nieuzasadniona. Przedmiotowy wniosek został złożony pod rządami przepisów ustawy w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2019 r., co wówczas uzasadniało podjęcie orzeczenia przez Kolegium rozstrzygającego zaistniały spór. Niemniej jednak należy zauważyć, jak słusznie podniosło Kolegium, że w ustawie z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 ustawy, skutkiem czego do sprawy wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej, zdaniem Sądu, należy wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. Co do zasady bowiem, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 228/18, LEX nr 2511216). Sąd nie podziela przy tym zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020, poz. 139 ze zm.). Jak natomiast wyjaśniono już powyżej, w nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości. A skoro tak, to zasadnie Kolegium zwróciło skarżącej wniosek z [...] stycznia 2019 r. dotyczący żądania rozstrzygnięcia takiego właśnie sporu, ponieważ stosownie do treści art. 66 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Oczekiwanie natomiast przez skarżącą, że Kolegium załatwi merytorycznie jej sprawę, jest o tyle niezasadne, gdyż wydanie przez Kolegium orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Zatem w przedstawionym stanie sprawy Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Uwzględniając powyższe za chybiony uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. Co prawda, Sąd dostrzegł niewątpliwą opieszałość Kolegium, a nawet bezczynność w niniejszej sprawie objawiającą się w tym, że od momentu złożenia wniosku przez skarżącą w styczniu 2019 r. do momentu zmiany stanu prawnego w sierpniu 2019 r. upłynęło prawie 7 miesięcy, w którym to okresie Kolegium nie podejmowało w zasadzie żadnych działań bezpośrednio zmierzających do załatwienia sprawy. Sąd wyjaśnia jednak, że powyższa kwestia nie jest objęta zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie, ponieważ do zwalczania bezczynności organu (przewlekłego prowadzenia postępowania) służy skarga na bezczynność do sądu administracyjnego, z której skarżąca nie zdecydowała się jednak skorzystać w niniejszej sprawie (por. uchwała z 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, LEX nr 1391606, w której NSA dopuścił możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w analogicznych sprawach o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości). Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych powołanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie o zwrocie podania wnoszącemu jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 66 § 3 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.