I SA/Wa 1539/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L.D., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...] tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku złożonego przez W. W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 1998 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Rada Gminy O. postanowiła dokonać scalenia i podziału na działki budowlane gruntów położonych na osiedlu [...] w O. o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W. W., oraz działki nr ew. [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy O. W wyniku scalenia i podziału wydzielono: działkę o pow. [...] m2 , przeznaczoną na drogi dojazdowe, działkę o pow. [...] m2, przekazaną na rzecz Gminy O. oraz [...] działek o łącznej pow. [...] m2, które przekazano W. W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] Wójt Gminy O. orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek budowlanych, otrzymanych przez W. W. w wyniku scalenia i podziału, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych, w wysokości [...] złotych. Jednocześnie zobowiązano W. W. do jej jednorazowej wpłaty w terminie nie dłuższym niż 30 dni od uprawomocnienia się decyzji. Decyzja ta został utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] października 1998 r. nr [...]. Wniesioną przez W. W. na powyższą decyzję skargę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt I SA 2003/98. Wnioskiem z dnia 23 maja 2008 r. W. W., powołując się na art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5, § 2 i 3, art. 147, art. 150 i art. 35 k.p.a. oraz art. 118 k.c., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż Wójt Gminy O. uchyla się od wznowienia postępowania, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma nic wspólnego ze wznowieniem postępowania, ponieważ kwestionowana decyzja została wydana na podstawie nierzetelnej dokumentacji z lat 1986 i 1987. Do wniosku skarżący dołączył pisma Wójta Gminy O. z [...] kwietnia 2005 r. i [...] maja 2008 r. oraz pismo Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., w których organy administracji wyjaśniają jakie przepisy mają zastosowanie przy wznowieniu postępowania administracyjnego i zażaleniu na bezczynność organu oraz wyjaśniają okoliczności dotyczące scalenia i podziału nieruchomości położonych przy ul. [...] w O. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z [...] października 1998 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z [...] sierpnia 1998 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż takie samo co do istoty żądanie W. W. było już przedmiotem prowadzonego przez Kolegium postępowania. Zostało ono zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, a wniesiona na to rozstrzygnięcie skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I SA/WA 2054/06. Przytaczając treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz dokonywaną w orzecznictwie sądowym interpretację tego przepisu, Kolegium wywodziło, iż już sam ten przepis powinien stać się przyczyną odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy O. z [...] sierpnia 1998 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Zdaniem organu skoro orzeczenia, co do których wznowienia postępowania domagał się skarżący były już badane w takim postępowaniu przez właściwe organy i mają powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) to ewentualne podjecie postępowania spowodowałoby wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 3 k.p.a. Ponadto organ nadzoru podniósł, iż W. W. w swoim podaniu nie powołał się na jakiekolwiek nowe okoliczności, które pojawiłyby się w sprawie od czasu wydania wyroku z 11 maja 2007 r., ani nie później niż [...] kwietnia 2008 r. Załączone zaś do żądania pisma mają charakter informacyjny, wskazują okoliczności przeszłe, znane zarówno stronie jak i organom oraz sądom, oraz przytaczają przepisy prawa. Natomiast pismo Wójta Gminy O., na które strona powołuje się jako źródło swojej wiedzy o przepisach dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego pochodzi z roku 2005, zatem miesięczny termin do wznowienia postępowania upłynął i w tym przypadku. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, składając po raz kolejny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, która wielokrotnie była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, W. W. uchybił również terminowi wskazanemu w art. 148 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 28 lipca 2008 r. W. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż wydana decyzja jest niezgodna z prawem W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymało swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy. Wskazując na istotę postępowania wznowieniowego i jego poszczególne etapy organ wyjaśnił, iż zbadał, czy W. W., będący uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie, złożył swój wniosek w zakreślonym ustawowo terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się on o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Terminu tego, zdaniem Kolegium, skarżący nie dochował, bowiem nie powołał się na żadne nowe okoliczności, które pojawiły się od dnia wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2054/06. Za takie okoliczności nie można też uznać załączonych przez wnioskodawcę pism, gdyż zawierają znane mu okoliczności. W tej sytuacji nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy O. z [...] sierpnia 1998 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 1998 r. z uwagi na uchybienie terminowi określonemu w dyspozycji art. 148 k.p.a Organ podkreślił przy tym, iż wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego ma obowiązek udowodnić, że podanie wniósł przed upływem jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji. W. W., nie podał zaś żadnych okoliczności świadczących o dochowaniu tego terminu. Na powyższą decyzję W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Kolegium wydanie decyzji "z naruszeniem przepisów, na podstawie niekompletnej, nieprawdziwej dokumentacji z lat 1997-1998, do której toczy się postępowanie, z pominięciem dokumentacji prawdziwej , właściwej z lat 1986-1987, wydanej w tej samej sprawie przez Gminną Radę Narodową w O.". Skarżący wskazał ponadto na nieprawidłowości jakie jego zdaniem miały miejsce w toku postępowania w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2008 r. i wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W dniu 6 kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo procesowe ustanowionego w sprawie z urzędu pełnomocnika skarżącego, w którym zarzucił ona zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów postępowania w stopni mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 148 § 2 k.p.a. poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności z urzędu, które zmierzałyby do ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie, w szczególności brak wezwania wnioskodawcy niereprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika do wskazania dowodów na potwierdzenie tej okoliczności (tj. dochowania terminu). Ponadto zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., albowiem utrzymuje ona w mocy decyzję wydana na podstawie nieistniejącego przepisu, a więc faktycznie bez podstawy prawnej. Pełnomocnik strony podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając po raz pierwszy sprawę wskazało w sentencji rozstrzygnięcia przepis art. 159 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji nie znalazło się jednak wyjaśnienie wskazanej podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym pełnomocnik podkreślił, iż wskazany przez organ przepis nie istnieje, nigdy bowiem art. 159 k.p.a. nie zawierał § 3. Oznacza to jego zdaniem, że wydana decyzja pozbawiona jest podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada jedynie czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenia w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Zważyć przy tym należy, że organ administracyjny jest zobowiązany z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie bowiem postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6.07.2007 r. II OSK 976/05, Lex nr 275519). Podstawowym zatem zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, jest ustalenie czy wniosek z dnia 26 maja 2008 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] października 1998 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z [...] sierpnia 1998 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej został złożony w terminie , o którym mowa w art. 148 k.p.a. czy też nie. Przy czym na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze fakt, iż legalność decyzji administracyjnych z 1998 r., wydanych w przedmiocie opłaty adiacenckiej, poddana była kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt I SA 2003/98 skargę W. W. na decyzję z [...] października 1998 r. oddalił. W niniejszej sprawie istotne jest również, iż wniesiony w dniu 26 maja 2008 r. wniosek o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., jest kolejną próbą wzruszenia przez skarżącego tej decyzji w trybie art. 145 § 1 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia uprzednio złożonego w dniu 22 stycznia 2003 r. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2004 r. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie, zaś wniesioną na tą decyzję skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2054/06. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W obecnie wniesionym wniosku skarżący, przywołując jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 k.p.a., wskazuje na nieprawidłowości jakie jego zdaniem miały miejsce w toku postępowania w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości, w następstwie którego wydana została decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Skarżący podnosi w nim, iż zmiana przeznaczenia gruntu z rolnego na budowlany i podział bez scalenia jego działki nr [...] był wykonany na jego koszt, a Gmina nie poniosła żadnych strat ani kosztów. Zaś same decyzje wydane zostały na podstawie nierzetelnej dokumentacji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, iż powyższy wniosek wniesiony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Wprawdzie skarżący nie podał kiedy powziął informację o przedstawionych we wniosku okolicznościach mających uzasadniać wznowienie postępowania (dotyczących oparcia kwestionowanej decyzji na niepełnej dokumentacji dotyczącej postępowania w przedmiocie podziału i scalenia nieruchomości, naruszenia prawa przy podziale i scaleniu nieruchomości), niemniej nie budzi wątpliwości Sądu, że okoliczności te nie są okolicznościami nieznanymi dotychczas skarżącemu, o których dowiedział się on w okresie miesiąca poprzedzającego datę złożenie żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Były one już bowiem wielokrotnie przez niego podnoszone zarówno na etapie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2000 r. jak i w toku uprzednio zgłaszanego żądania wznowienia postępowania oraz szeregu składanych przez skarżącego wniosków i pism (np. wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 27 lutego 2006 r., wniosek do Wójta Gminy O. z dnia 17 sierpnia 2007 r.). Zważyć przy tym należy, że całkowicie bezzasadne jest powoływanie się przez W. W. na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału bez własnej winy w postępowaniu) wobec wcześniejszego zaskarżenia przez niego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do sądu administracyjnego. Na bezpodstawność żądania wznowienia w niniejszej sprawie postępowania w oparciu o ww. przesłankę wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku, z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2054/06. Ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu, stosownie do art. 153 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wiąże w sprawie ten sąd oraz organy. Skoro zaś okoliczności powoływane we wniosku z dnia 26 maja 2008 r. były przez skarżącego na przestrzeni ostatnich lat (począwszy od dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ostatecznej decyzji z [...] października 1998 r.) przywoływane wielokrotnie to niewątpliwie oparte na nich obecne żądanie wznowienia postępowania złożone zostało z uchybienie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Okoliczności te nie ujawniły się bowiem, czego skarżący nie kwestionuje, dopiero na miesiąc przed datą złożeniem wniosku. W przedstawiony stanie faktycznym sprawy, potwierdzonym zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym (obejmującym m.in. wnioski i pisma składane przez stronę - w toku prowadzonych w różnych trybach postępowaniach administracyjnych mających na celu wzruszenia ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej) nie istniała, w ocenie Sądu, konieczność przeprowadzenia z udziałem wnioskodawcy dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy skarżący ww. termin zachował. Chybiony zatem jest zarzut pełnomocnika strony, iż zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wezwania skarżącego do złożenia dowodów na potwierdzenie dochowania terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skutkowało wydaniem przez organ decyzji z naruszeniem norm zawartych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mającym na wpływ na wynik sprawy. Nie jest również trafny zarzut wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji bez podstawy prawnej. Pełnomocnik strony wywodzi go z faktu powołania przez organ w podstawie prawnej decyzji, przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, nieistniejącego art. 159 § 3 k.p.a. Zważyć jednak należy, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej, oznacza brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego uprawniającego organ administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie (vide B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 7 z 2005 r. C.H.Beck, s.732 -734 i przywołane tam orzecznictwo). Taka podstawa, aczkolwiek nieprzywołana w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w niniejszej sprawie niewątpliwie istnieje i jest nią art. 149 § 3 k.p.a. Nie jest natomiast decyzją wydaną bez podstawy prawnej taka decyzja, w której nie przywołano istniejącej w rzeczywistości podstawy prawnej, albo taką podstawę błędnie powołano. Decyzja taka wprawdzie narusza normy prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.), lecz wadliwość ta nie może stanowić podstawy do jej wzruszeni i powinna być usunięta w drodze sprostowania decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie przyznania pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).