I SA/Wa 154/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. C. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] - w części stwierdzającej nabycie przez Gminę P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (co do powierzchni [...] ha wchodzącej w skład tejże działki), w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], dla której w Sądzie Rejonowym w P. prowadzona jest księga wieczysta Kw Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, położonych w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...] i oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...] oraz nr [...], dla których w Sądzie Rejonowym w P. prowadzona jest księga wieczysta Kw Nr [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych: nr [...], nr [...] oraz nr [...], stanowiących integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji - w części dotyczącej działki nr [...] i tylko co do powierzchni [...] ha wchodzącej w jej skład - wystąpił J. M., wskazując, iż decyzja komunalizacyjna wydana została bez podstawy prawnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy nie przysługiwały w niniejszym postępowaniu prawa strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu swego stanowiska organ powołał się na treść zaświadczenia Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] i zaświadczenia Starosty P. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], z których wynikało, iż podstawą prawną nabycia przez Skarb Państwa m. in. działki nr [...] był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 nr 71 poz. 838 z późn. zm.) a zatem rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie mogło by nastąpić, ale w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Od powyższej decyzji J. M. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym kwestionował prawdziwość w/w zaświadczeń oraz dokumentów inwentaryzacyjnych. Ponadto wskazywał też, że jedyną drogą uchylenia decyzji komunalizacyjnych jest droga administracyjna, a nie cywilna, co miała potwierdzać uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007r. sygn. III CZP 46/07. Następnie skarżący wystąpił z dwoma wnioskami dowodowymi domagając się, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji m. in. ustalił kryteria powstania Komisji Inwentaryzacyjnej oraz zbadał różnicę w powierzchni działki nr [...]. Rozpatrując sprawę na skutek w/w wniosku organ centralny w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i zauważył, że nie zawierał on nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani też nie przedstawiono w nim nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. W szczególności Minister stwierdził, iż stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) - stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne podmioty natomiast, aby brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, muszą wykazać swój interes prawny, który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Ponadto organ zaakcentował, że podstawowym dokumentem, wskazującym na prawo własności, jest wpis w księdze wieczystej. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego Minister podniósł, że z akt sprawy wynikało, iż m. in. działka nr [...] była zapisana była w księdze wieczystej Kw Nr [...] jako własność Skarbu Państwa a podstawą tego wpisu były opisane na wstępie zaświadczenia Wójta Gminy P. i Starosty P. Treść zaś tych zaświadczeń jednoznacznie wskazuje, iż podstawą prawną nabycia przez Skarb Państwa m. in. działki nr [...] był przepis art. 51 ust. I pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 Nr 71 poz. 838 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne, ujawnione w księdze jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji, rozstrzygające sprawy w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, nie są uprawnione do samodzielnego rozstrzygania występujących wątpliwości, czy będące przedmiotem postępowania mienie stanowiło własność państwową, chociaż potwierdza to wpis w księdze wieczystej. Ponadto organ, powołując się na orzecznictwo oraz doktrynę (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1995r., sygn. II SA 217/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 91 i z dnia 4 października 1990r., sygn. SA/Ka 496/90 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1994r. sygn. III CZP 108/94 a także glosa Wojciecha Chróścielewskiego do wyroku NSA z dnia 16 maja 1988r. IV SA 227/88 i glosa Leopolda Steckiego do wyroku z dnia 4 października 1990 r. SA/Ka 496/90) podniósł, że spory o własność nieruchomości określonych w art. 51 ust. I pkt 2 cyt. ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należą do kognicji sądów powszechnych, z której to drogi wnioskodawca może skorzystać. Odnosząc się do wniosków dowodowych z dnia 28 października 2008 r. oraz z dnia 30 października 2008 r. wskazano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może rozstrzygać sporu, co do powierzchni działki. Sprawa dokonania zmian w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej należy bowiem do odrębnych postępowań, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 1991 r. sygn. akt. I SA 559/91. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł J. M. Skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, twierdził, że w sprawie nie wyjaśniono jego legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności w części przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej i w związku z tym zarzucał organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi w szczególności podnoszono, że D. S. -pracownik firmy [...], która to firma modernizowała ewidencję gruntów wsi P. w latach [...] na zlecenie Starosty P., wprowadziła liczne zmiany stanów prawnych (przesunięcia granic, przesunięcia punktów granicznych stabilizowanych trwale), które to zmiany Starostwo wpisało do Zasobu Geodezyjnego w dniu [...] sierpnia 2001 r. Skarżący wskazywał przy tym w skardze na istniejące - jego zdaniem - wady dokumentów geodezyjnych i akcentował ich niejasność. Ponadto twierdził też, że firma [...] została utworzona (jak wynikało to z jej strony internetowej) z byłych pracowników Wojewódzkiego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Delegatura w C.), czyli przez osoby, które dotąd były odpowiedzialne za jakość prowadzenia ewidencji gruntów. Podważał również prawdziwość zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2003 r. wydanego przez Wójta Gminy P. i zarzucał imiennie wymienionym w skardze urzędnikom celowe "zacieranie" numerów działek, fałszowanie podpisów i działanie przy pomocy sfałszowanych dokumentów. W piśmie procesowym uzupełniającym skargę pełnomocnik ustanowiony z urzędu, reprezentujący w postępowaniu sądowym skarżącego, poparł ją w całości wnosząc przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzupełnieniu skargi wskazywał też, że interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie wynikał z faktu, iż – jego zdaniem - część gruntu o powierzchni [...] ha stanowiła własność skarżącego, wchodząc w skład dawnej działki nr [...] a pomimo to została objęta komunalizacją, bo zaliczono ją do powierzchni działki nr [...]. W końcowej części pisma sformułowano pogląd, że jeśliby nawet uznać, iż skarżący nie spełnia przesłanki do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji to należy stwierdzić, iż organ administracji – niezgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. – zaniechał dokładnego ustalenia żądania strony, gdyż z wniosku i pism skarżącego, wnoszonych w toku postępowania, wynikało, że w rzeczywistości domagał się on wznowienia postępowania komunalizacyjnego. W istocie rzeczy zatem postępowanie organu dotknięte było uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt. 1 -3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a ponadto podnosił, że sfałszowanie dokumentu, aby móc się na ten fakt powołać, musi być potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu. Organ administracji nie może natomiast takiego dowodu przeprowadzić we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem. Podnieść w tym miejscu należy, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się, aby naruszała ona prawo materialne ani procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tylko w takim wypadku uzasadnione byłoby uchylenie w/w decyzji. W pierwszej kolejności stwierdzić wypada, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo zinterpretował treść żądania strony. Sam wniosek skarżącego z dnia 4 lutego 2008 r. został zatytułowany cyt. "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w części" po czym określono decyzję objętą tym wnioskiem. Treść podania strony a także treść kolejnych pism wnoszonych w sprawie (w tym pismo z dnia 31 marca 2008 r.) nie nasuwa wątpliwości, jakie intencje miał wnioskodawca i czego się domagał. W szczególności zwrócić należy uwagę na treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym J. M. bardzo szeroko i dokładnie, z punktu widzenia przepisów prawa, omówił kwestie różnych rodzajów własności oraz m. in. znaczenia przepisu art. 128 § 1 k.c. w jego rożnych wersjach. Powyższe – w ocenie Sądu – dowodzi, że strona była w pełni świadoma swego żądania i rozumiała jego treść. Z tych powodów brak było podstaw do interpretowania żądania strony w sposób odmienny niż wynikało to z treści jej pism. Nieuzasadnione były także zarzuty samego skarżącego sprowadzające się do kwestionowania w tym postępowaniu treści zaświadczeń będących podstawą do ujawnienia właściciela działki nr [...] w księdze wieczystej i podważające prawdziwość oraz rzetelność danych zawartych w ewidencji gruntów poprzez poddawanie w wątpliwość wiarygodności pracowników spółki, który te dane, na zlecenie Starostwa, opracowywała. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, kwestia fałszerstwa dokumentu musi być dowiedziona w postępowaniu karnym. Organ administracyjny nie jest upoważniony do stwierdzania tego faktu. Poza tym dokonywanie zmian danych zawartych w ewidencji gruntów jak również prostowanie, czy uzgadnianie treści wpisów w księdze wieczystej odbywa się w drodze odrębnych postępowań. Inicjując postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, osoba (w tym wypadku) fizyczna, aby mogła być uznana za stronę takiego postępowania musi wykazać, że tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości przysługiwał jej a nie Skarbowi Państwa i w rezultacie odpowiedniej gminie. W niniejszej natomiast sprawie skarżący nie kwestionował faktu, że działka nr [...] stanowi własność Gminy (a przed 27 maja 1990 r. – stanowiła własność Skarbu Państwa) a podnosił jedynie, że wchodząca w skład tej działki powierzchnia [...] ha stanowiła jego własność. Powierzchnia ta zaś – jego zdaniem - została nieprawidłowo zaliczona w ewidencji gruntów do powierzchni działki nr [...], która została skomunalizowana. W związku z powyższym podnieść trzeba, że żądanie skarżącego sprowadzało się w rzeczywistości do kwestionowania przebiegu granicy pomiędzy jego gruntem a działką nr [...] poprzez twierdzenie, że działka ta ma w istocie rzeczy inną wielkość niż wynika to z danych zawartych w ewidencji gruntu. Nie przesądzając zatem o zasadności żądania strony należy jednak wyjaśnić, iż ma ono w zasadzie charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym ewentualnie do rozważenia pozostaje jeszcze kwestia postępowania rozgraniczeniowego lub mającego za przedmiot dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów. Kwestia komunalizacji nie ma natomiast żadnego wpływu na roszczenia skarżącego, bowiem potencjalne stwierdzenie nieważności komunalizacji działki nr [...] może jedynie doprowadzić do stanu, że sporna działka będzie własnością nie Gminy P. a własnością Skarbu Państwa. Zauważyć trzeba, że komunalizacja mienia następuje przy przejęciu przez gminę zobowiązań Skarbu Państwa a zatem wszelkie roszczenia, które w stosunku do mienia państwowego przysługiwały różnym podmiotom, po komunalizacji przysługują im nadal z tym, że w stosunku do gminy. Z tych powodów Sąd uznał, że skarżący nie posiadał w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego, bo nie wykazał się w stosunku do działki nr [...] tytułem prawnym. Rościł sobie jedynie pretensje do części jej powierzchni twierdząc przy tym, że dane zawarte w ewidencji gruntów zostały wadliwie sporządzone i wadliwie też dokonano wpisu powierzchni tej działki w księdze wieczystej. Zgłoszenie tych roszczeń nie wystarczało jednak do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej – w rozumieniu art., 28 k.p.a. - a w związku z tym decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nadzorczego była zasadna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.