I SA/Wa 154/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta [..] W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [..] W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [.] kwietnia 2010 r. nr [.], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [..] z dnia [.] lipca 2000 r. nr [..] stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez [.] gminę W.[..], z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], uregulowanej w księdze wieczystej KW [.] i oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [..] jako działka ewidencyjna nr [.], o pow. [.], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [..] stanowiącej integralną część wymienionej decyzji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wojewoda [.] decyzją z dnia [.] lipca 2000 r. nr [..], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Dzielnicę Gminę W., z mocy prawa, własności opisanej wyżej nieruchomości. Wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił Prezydent [..] W. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [..] z dnia 6 lipca 2000 r., wskazując w uzasadnieniu, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dni 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowa (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych stanowiące ich własność. Komunalizacja z mocy prawa jest przejściem praw własności ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Ze zdarzeniem tym wiąże się nierozerwalnie wyznaczona przez ustawodawcę data 27 maja 1990 r., czyli data wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające (...). Oznacza to, że wydając decyzję stwierdzającą nabycie mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę, wojewoda musi kierować się stanem prawnym nieruchomości obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., a nie istniejącym poprzednio bądź ukształtowanym już po tym dniu. Jeżeli wydana nieruchomość spełnia ustawowe warunki, to jest posiada charakter mienia ogólnonarodowego, należy do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, jednocześnie nie podlega wyłączeniu spod komunalizacji następuje bez względu na wolę podmiotów uczestniczących w tym procesie (vide: wyrok WSA z dnia 4 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 911/06). | Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., działka oznaczona w ewidencji gruntów nr 62 o pow. 1412 m2 z obrębu ewid. 3-12-39, wpisana była w księdze wieczystej KW 9298, gdzie jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa. Powyższe potwierdza również zapis rejestru gruntów, a zatem stan własnościowy sprawy nie budzi wątpliwości. W ocenie organu wskazana przez wnioskodawcę okoliczność, iż po komunalizacji z mocy prawa, w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i rozliczenia nieruchomości stwierdzono, że KW [..] obejmuje działki [..] o pow. [..] m2 i [..] (pod drogą) o pow. [..] m2 z obrębu [..], a działka nr [..] została skomunalizowana decyzją Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2006 r. nr [..] pozostaje bez wpływu na ważność badanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody [..] z dnia [..] lipca 2000 r. nr [..]. Odnosząc się zaś do zarzutu, iż decyzja komunalizacyjna z dnia 6 lipca 2000 r. nr [..], była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. W przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako miarodajny stan rzeczy przyjęto ten, który istnieje "w dacie wydania decyzji". Zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Po drugie niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Biorąc pod uwagę powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 25 listopada 2010 r. nr 848 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał w całości argumentację organu I instancji. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 września 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z nim organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 kwietnia 2010 r. nr 296 Minister błędnie stwierdził, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków oraz rozliczenie powierzchni nieruchomości nastąpiło po komunalizacji, natomiast zdaniem skarżącego modernizacja miała miejsce w 1999 r., a więc przed wydaniem decyzji. Skarżący podał, że wydając decyzję w dniu 6 lipca 2000 r. Wojewoda Mazowiecki nie uwzględnił aktualnych danych z ewidencji, a tym samym błędnie określił powierzchnię działki nr [..] oraz nie wskazał, że stanowi ona część nieruchomości uregulowanej w KW [..]. Skarżący zarzucił również, iż zaskarżona decyzja zawiera brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, albowiem organ ograniczył się jedynie do podania przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że powołane przez skarżącego okoliczności takich warunków nie spełniają. W ocenie skarżącego przesłanki niewykonalności decyzji w dacie jej wydania wystąpiły, gdyż Wojewoda Mazowiecki w dniu 6 lipca 2000 r. wydał decyzję co do nieruchomości o nieprawidłowo określonej powierzchni. Zdaniem skarżącego skazana niewykonalność ma charakter trwały, ponieważ wykonanie decyzji komunalizacyjnej powinno polegać na ujawnieniu swoich praw w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w sytuacji, w której powierzchnia działki ewidencyjnej wskazana w decyzji jest niezgodna z powierzchnią faktycznie figurującą w ewidencji, Miasto Stołeczne Warszawa nie może zostać ujawnione jako właściciel. Skarżący podniósł także, iż Wojewoda [..], wydając decyzję z dnia [..] grudnia 2006 r. nr [..] dotyczącą działki nr [..] o powierzchni [..] m2, potwierdził, że stanowi ona część nieruchomości uregulowanej w KW [...]. Tym samym organ I instancji uwzględnił dane uzyskane na skutek modernizacji ewidencji co do powierzchni działki nr [..], ale przede wszystkim co do faktu jej istnienia i uregulowania w KW nr [..]. Zestawienie decyzji z 2000 i 2006 r. oraz powołane wyżej okoliczności prowadzą więc do wniosku, że wydanie tej wcześniejszej nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Integralną częścią decyzji komunalizacyjnej z 2000 r. stanowiła karta inwentaryzacyjna nr [..] w której nie zaznaczono, że działka nr [..] stanowi jedynie część nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a), co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Ponadto podkreślić należy, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność. Skarżący wskazuje, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż orzekający w sprawie organ właściwie przyjął, iż decyzja Wojewody [..] z dnia [..] lipca 2000 r. stwierdzająca nabycie przez Dzielnicę Gminę W. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], uregulowanej w księdze wieczystej KW [..] i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. [..] m2 nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia jej nieważności. Podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 w zw. z 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32 poz. 191 ze zm.). Z treści art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Powyższe oznacza, iż skuteczność komunalizacji na podstawie tegoż przepisu zdeterminowana jest wystąpieniem przesłanek na dzień wskazany w przepisie, zaś decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Mając na uwadze, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym- nieważnościowym, Sąd uznał, iż za rażące naruszenie prawa, wbrew stanowisku skarżącym, nie można uznać okoliczności, iż kontrolowana decyzja rozstrzygała w odniesieniu do działki nr [..], która jak wykazano w dacie jej wydania, miała inną powierzchnię niż wymieniona w decyzji, bowiem w wyniku modernizacji ewidencji gruntów nastąpiły zmiany numeru , obrębu i powierzchni działki nr [..], zatwierdzone w dniu [..] października 1999 r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W ocenie jednak Sądu fakt dokonania modernizacji gruntów dotyczący działki nr [..] sam w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, skoro jak wykazano na wstępie pomimo nieuwzględnienia przedmiotowej okoliczności i tak istniała podstawa do skomunalizowania przedmiotowej działki. Przedmiotowe uchybienie jakkolwiek istotne z punktu widzenia zasady rzetelnego prowadzenia postępowania przez organ administracji (art. 7, 77 § 1 k.p.a), nie może stanowić podstawy do uznania, iż decyzja organu wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podnieść przy tym należy, iż Wojewoda Mazowiecki prowadząc postępowanie w sprawie, dokonywał ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty i zaświadczenia przesłane mu przez inne, właściwe organy. W orzecznictwie sądowym przyjęty i utrwalony jest zaś pogląd, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności może mieć miejsce wówczas gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa tzn. dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art 156 § 1 Kpa (por. wyrok SN z dnia 11 maja 2000r. III RN 62/00, publikacja OSNP 2001/4/100). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż zarzut strony, wskazujący na rażące naruszenia prawa w konsekwencji nieuwzględnienia przez organ zmian w numeracji ewidencyjnej działki jest bezpodstawny. Wbrew stanowisku strony skarżącej, nie można uznać, iż jest to wada skutkująca niewykonalnością tej decyzji. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zgodnie z brzmieniem niniejszego przepisu warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie jest łącznie spełnienie obu przesłanek. W ocenie zaś Sądu, wada decyzji w postaci niewłaściwego przywołania aktualnego numeru ewidencyjnego nieruchomości, nie jest wadą powodującą trwałą niewykonalność takiej decyzji. W oparciu o powyższe należy zauważyć, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając stwierdzenia nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej nie naruszył prawa, ponieważ w tych okolicznościach sprawy niedopuszczalne było wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.