I SA/Wa 1540/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASZADNIENIA Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1997 r. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku T. B., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 1997 r., nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietna 1966 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1958 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hipotetycznym [...] lit. [...], w części dotyczącej gruntu, która według "[...] Planu [...]" przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Wyrokiem z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 934/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...]kwietnia 1997 r. Następnie pismem z dnia [...] września 2009 r. T. B. (spadkobierczyni byłego właściciela opisanej wyżej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz z dnia [...] lutego 1997 r., w części, w jakiej odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1996 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ na płaszczyźnie merytorycznej, co oznacza, że merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia, wszczętego na wniosek strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał przy tym, że w sprawie niniejszej decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni, poddana była kontroli sądowej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i procesowym. Wyrokiem z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 934/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na w/w decyzję uznając, że jest ona zgodna z prawem oraz nie jest obarczona żadną z wad nieważności. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. T. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, wnosząc w nim o samodzielne rozpoznanie sprawy bez powoływania się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując na ugruntowany pogląd, zgodnie z którym oddalenie skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłoby, zdaniem organu, niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie sądu, bowiem sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie organ zaznaczył, że jeżeli w chwili wydania decyzji nie występowały przyczyny nieważności, to nie powstaną one również po jej wydaniu. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu, pismem z dnia [...] lipca 2011 r. T. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Infrastruktury naruszenie: - art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności, i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędną wykładnie, w tym, poprzez uznanie, iż sam fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne tj. przeznaczone pod zadrzewienie, izolację, parki, zieleńce i skwery wyklucza możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie związania wyrokiem NSA, pomimo iż jego rozstrzygnięcie pozostaje w kolizji z zasadami demokratycznego państwa prawnego; - art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez nie podjęcie jakichkolwiek działań wbrew zasadzie równej dla wszystkich ochronie prawnej własności i praw majątkowych; - art. 99 ustawy –Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 1999 r. przeprowadził ocenę prawną przedmiotowej sprawy; - art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi strona szczegółowo wywiodła i uargumentowała powyższe zarzuty. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy oddalić. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...].01.2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2007r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1958r. odmawiające prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] lit. [...]. W sprawie niniejszej istotnym jest , że orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1958 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu wskazanej wyżej nieruchomości położonej przy ul. [...], zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał je w mocy. Decyzją z dnia [...] lutego 1997 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. - w części dotyczącej gruntu, który według "[...] Planu [...]" z dnia [...].01.1961r. przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną, stanowiącą 1/3 nieruchomości, a w pozostałym zakresie – w części dotyczącej 2/3 gruntu, który wg wymienionego Planu przeznaczony był pod zadrzewienie, izolację, parki, zieleńce i skwery, czyli na cele użyteczności publicznej - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 1997 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 1999 r. sygn. akt IV SA 934/97 oddalił skargę spadkobierczyni byłego właściciela na ww. decyzję. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny między innymi wskazał, że zakwestionowane decyzje są zgodne z prawem ponieważ nie został spełniony wymóg z art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy, co do możliwości pogodzenia dotychczasowego korzystania z gruntu przez właściciela, z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego o, którym mowa wyżej tj. na cele użyteczności publicznej. W zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury argumentował, że wskazane okoliczności faktyczne przesądzają, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca , której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca była już w tym zakresie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego , co wyłącza możliwość jej ponownej weryfikacji. T. B. zarzuciła, że stanowisko to narusza wymienione w skardze przepisy prawa, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając wyrok z dnia 13.09.1999r.w istocie nie dokonał oceny prawnej tego rozstrzygnięcia. Sąd tylko ogólnie wskazał, że nie został spełniony wymóg art.7 ust.1 dekretu z dnia 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy, pominął jednak szczegółowe omówienie jakie konkretnie czynniki miały wpływ na odmowę przyznania własności czasowej do gruntu spornej nieruchomości i nie rozstrzygnął, czy rzeczywiście przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie będzie możliwe do pogodzenia z przyznaniem dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu. Skarżąca argumentowała, że z uwagi na powyższe organ administracji naruszył treść art. 7 ust.1 i 2 cyt. dekretu jako że był zobowiązany rozstrzygnąć tą kwestię w kontekście aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowanego uchwałą tego Sądu z dnia 26.11.2008r. I OPS 5/08. W wymienionej uchwale podkreślono, że okoliczność przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej nie może wyłączyć możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu. Zasadnicze znaczenie w sprawie niniejszej ma treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, wyrok wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13.09.1999r. zamyka organowi administracji drogę do ponownego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].04.07r., gdyż wniesione żądanie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej tj. materii prawnej, co do której Sąd przesądził o jej zgodności z prawem . Zarzut niedokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań prawnych jest chybiony. Skoro w cytowanym wyżej wyroku z dnia 13.09.1999r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę, że zakwestionowane przez skarżącą decyzje są zgodne z prawem ponieważ nie został spełniony wymóg dekretowy, co do możliwości pogodzenia dotychczasowego korzystania z gruntu przez właściciela, z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego - na cele użyteczności publicznej oraz , stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji w badanym zakresie ,to jest to stanowisko i ocena prawna wiążąca w rozpatrywanej sprawie. Zaznaczyć wypada , że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując legalność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].04.07r. miał obowiązek pełnego rozpoznania sprawy we wszystkich jej aspektach, nie tylko wskazanych przez strony. Jeśli nawet uznać, że w części odnoszącej się do oceny niespełnienia wymogu art.7 dekretu warszawskiego, co do możliwości pogodzenia dotychczasowego korzystania z gruntu przez właściciela z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania, uzasadnienie Sądu wydało się stronie lakoniczne nie przesądza to o jego merytorycznej wartości jako dokonaniu oceny prawnej. Brak drobiazgowych rozważań w tym przedmiocie nie zmienia bowiem faktu , że co do zasady zagadnienia związane z tzw. nieruchomościami dekretowymi są stałym przedmiotem zainteresowania tego Sadu, a wcześniejsze i bieżące orzecznictwo jest mu znane z urzędu. Brak jest jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do przyjęcia , że Naczelny Sąd Administracyjny wydając omawiany wyrok nie znał i nie oceniał pojęcia " użyteczności publicznej" oraz, że nie znał materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym okoliczności związanych ze sposobem korzystania z nieruchomości. Konkluzja Sądu, negowana przez skarżącą jako pozbawiona dostatecznej oceny prawnej, jest w istocie wynikiem dokonanej oceny okoliczności faktycznych w sprawie, w kontekście regulacji dekretowej. Tym samym zapadły wyrok stanowi wyraz decyzji Sądu podjętej na podstawie obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem między innymi wiedzy o dotychczasowym orzecznictwie w tym zakresie. Zaznaczyć wypada, że zmiana orzecznictwa w podobnych sprawach nie ma wpływu na związanie oceną prawną dokonaną przez Sąd. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego. Takie okoliczności w tej sprawie nie występują. Odmienne stanowisko podjęte przez organy i sądy w innych podobnych sprawach nie przesądza o zarzucanym w skardze naruszeniu art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP. Sąd ocenia bowiem samodzielnie, czy zaskarżone decyzje naruszają prawo, nie ocenia przy tym jakiego rodzaju decyzje podjęły organy w innych podobnych sprawach. Z wymienionych przyczyn za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945r., art.99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju sądów administracyjnych i ustawy ppsa a także art.7 , 9 , 77 par.1 i 107 § 3 kpa Zważywszy na powyższe uznać należy, że w sprawie niniejszej nie było podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Omawiany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1999r. jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających stwierdzenie nieważności badanej decyzji. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili jej wydania nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej ,przy czym Sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Ponieważ w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) oddalił skargę jak na wstępie.