I SA/Wa 1544/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie przez Gminę Miasto L., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie przez Gminę Miasto L., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L., przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]- XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Organ pierwszej instancji podał, że z decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] marca 1975 r., nr [...] oraz decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami z [...] lipca 1982 r., nr [...] oraz z [...] grudnia 1983 r., nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie K. w L. Powyższe potwierdza opracowanie wykonane przez Konsorcjum Geodezyjne w L., z którego wynika, że w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość, opisana w zaświadczeniu nr [...] z [...] maja 1986 r., nr: [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta L., ujawnionym w księdze wieczystej [...], znajdowała się w zarządzie K. w L. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł Prezydent Miasta L. W uzasadnieniu odwołania Prezydent podniósł, że powołane w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] decyzje byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości. W ocenie odwołującej się, dowodem ustanowienia prawa zarządu nie może być zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, ponieważ takim dokumentem może być jedynie decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Z brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW Nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Organ wskazał, że dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Organ odwoławczy powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1697/11, w którym Sąd dokonał wykładni pojęcia "należące do", wyjaśniając, że jest to pojęcie normatywne i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z treścią tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro w myśl art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób zadysponować gruntem, to w sensie normatywnym, uznać trzeba, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że z opracowania geodezyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi część dawnej działki ewidencyjnej nr [...]. Z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie K. (po zmianie nazwy K. w L. W ocenie organu II instancji ustanowienie prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego potwierdza ostateczna decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1986 r., nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r., poz. 707 z późn. zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie art. 7 wyżej wskazanej ustawy stanowi, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu, prawu dożywocia, służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej, służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia, służebnościom przesyłu. Wśród tych wyłączeń nie ma prawa zarządu (obecnie trwałego zarządu). Skoro z odpisu ówczesnej księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie K. w L., to tym samym, zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. skargę złożyła Gmina Miasto L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjmuje, że wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla K. Jak wynika z opracowania wykonanego przez Konsorcjum Geodezyjne oraz z treści księgi wieczystej [...] (z której powstała księga wieczysta [...]), wpis został przez ówczesne Państwowe Biuro Notarialne w L. dokonany na postawie zaświadczenia nr [...] z [...] maja 1986 r., nr [...]. Natomiast zgodnie z obowiązującą w tym czasie ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazane zaświadczenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], nie potwierdza prawa zarządu. Skarżąca powołała przepisy art. 38 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Podkreśliła, że ważna decyzja administracyjna była zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania (zarządu) gruntu państwowego na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego. Natomiast z akt sprawy wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r., władający nieruchomością K. legitymował się tylko decyzją nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1986 r., w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd, która była podstawą dla Wojewody [...] do uwłaszczenia tej jednostki organizacyjnej. Jednakże taka decyzja nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę. Podsumowując skarżąca podniosła, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy Miasto L. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż w niej wskazane. Zgodne z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W sprawach dotyczących komunalizacji rozstrzyganych na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, organem odwoławczym od decyzji wojewody, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Natomiast stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 maja 1997 r. w sprawie powołania i trybu działania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (Dz. U Nr 46 poz. 291) Komisja wydaje decyzje w składach trzyosobowych. Zgodnie zaś z § 4 ust.2 tego rozporządzenia decyzje podpisują przewodniczący i członkowie składu orzekającego. Z kolei stosownie do art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej do postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania - w zakresie unormowanym ustawą przed organami orzekającymi stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 107 kpa, gdyż w postępowaniach komunalizacyjnych organy rozstrzygają w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna m.in. zawierać podpis osoby upoważnionej do jej wydania. W przypadku organu kolegialnego jakim jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wymagane są podpisy przewodniczącego i członków składu orzekającego (§ 4 ust.2 wyżej wskazanego rozporządzenia). Tymczasem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. opatrzona jest tylko dwoma podpisami. Stanowi to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa. Zważyć trzeba, że prawidłowe podpisanie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem fakt ten potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu. Nieprawidłowość procesowa polegająca na niepodpisaniu decyzji przez wszystkich członków składu orzekającego nie jest przejawem woli organu kolegialnego i przez to stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja obarczona takim błędem podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny decyzji i zarzutów skargi. Z przyczyn wyżej podanych Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 2) ppsa i art. 200 ppsa.