I SA/Wa 1545/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. P., E. P., W. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w zespole zabytkowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] pozwalającą na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym osiedla [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, iż Miejski Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] pozwolił na prowadzenie robót budowlanych przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powyższą decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Miejski Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] pozwolił na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków wielorodzinnych na działce geodezyjnej nr [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: [...] Sp. z o.o., B. P., W. S., E. P., A. M., E. S., W. S., M. W. i J. O. podnosząc, iż realizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z charakterem dzielnicy i naraża na szwank jej dotychczasowy wizerunek, a także spowoduje spadek jakości życia dla wielu mieszkańców budynku przy ul. [...]. Rozpoznając odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż Miejski Konserwator Zabytków w W. uzasadniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. w dniu [...] lipca 2005 r. Ponadto organ I instancji podkreślił, że pozwolenie zostało wydane na wniosek podmiotu posiadającego ważny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest osiedle [...] w W. jako układ urbanistyczny i odpowiada legalnej definicji zabytku zawartej w art. 13 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ ochrony zabytków oceniał więc inwestycję w kontekście jej wpływu na zabytkowy układ urbanistyczny osiedla. Minister podniósł, iż w układzie urbanistycznym ochronie konserwatorskiej podlegają w szczególności relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, a także historyczna funkcja części miasta lub dzielnicy. Ze znajdującej się w aktach sprawy charakterystyki zabudowy dzielnicy [...] autorstwa mgr inż. arch. E. L. wynika, że osiedle utrzymane jest w konwencji [...]. Wobec takiego założenia w budownictwie panowała znaczna dowolność tak co do charakteru, gabarytu jak i nawet linii zabudowy. Minister zaznaczył, że powyższa ocena omawianego układu potwierdzona jest w treści decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. wpisującej ten układ do rejestru zabytków, w której uzasadnieniu wskazano, że w granicach ul. [...] (d. [...]) kompozycja urbanistyczna osiedla utrzymana jest w konwencji [...]. Główny wysiłek kompozycyjny w projekcie osiedla skierowano na układ linii regulacyjnych. Zabudowa [...]. Linie zabudowy wyznaczają [...]. Tym samym, zdaniem Ministra określono jakie elementy przesądzają o wartości zabytkowej tego terenu. Organ II instancji stwierdził, iż planowana inwestycja zabudowy działki nr [...] nie spowoduje uszczerbku dla wartości zabytkowej osiedla, bowiem projekt budowlany przewiduje w wzniesienie [...]. Przedmiotowa działka znajduje się w głębi [...] części kwartału ul. [...], w którym istnieją już obiekty powstałe na działkach zlokalizowanych "w drugiej linii". Zdaniem Ministra zatem zagęszczenie zabudowy w tej części kwartału nie wpłynie znacznie na jej aktualny wizerunek. Ponadto ta część kwartału zdecydowanie odcina się charakterem od pozostałej, którą tworzą zabudowane parcele z terenami zielonymi na zapleczu domów. Organ II instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a nakazuje w strefie "[...]" ochrony konserwatorskiej zachowanie historycznego układu przestrzennego, rozumianego jako rozplanowanie dróg, ulic, placów, linie zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych i kompozycję zieleni oraz zachowanie poszczególnych elementów tego układu tj. historycznych nawierzchni ulic, placów i chodników, rzeki, historycznych obiektów technicznych, zabudowy i zieleni. Przeznaczona zaś pod zabudowę działka nie stanowi żadnego z powyższych elementów zabytkowego układu, ani nie ma bezpośredniego wpływu na żaden z tych elementów. Minister zaznaczył również, że w ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego [...], zawartych w § 19 planu, określono przeznaczenie podstawowe jako zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, dopuszczono także zlokalizowanie wolnostojącego budynku mieszkalnego na działce nr [...], przy konieczności zaprojektowania budynku o liczbie kondygnacji nie większej niż [...], bez uwzględnienia [...], w tym wysokość zabudowy mierzona od poziomu terenu od najwyższego gzymsu nie może przekraczać [...]m., a mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu nie może przekraczać [...] m. W projekcie budowlanym planowanej inwestycji przewidziano budowę [...], które spełniają wymogi zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, nie przekraczają wymaganej ilości kondygnacji i są zaprojektowane w wysokości: od poziomu terenu do gzymsu – [...] m oraz od poziomu terenu do najwyższego punktu – [...] m. Minister podniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na fakt uzgodnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ konserwatorski. Organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 3 listopada 2009 r. Miejski Konserwator Zabytków w W. zawiadamił wszystkie strony postępowania o jego zakończeniu, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, a rozdzielnik zaskarżonej decyzji zawiera oznaczenie stron niniejszego postępowania. Minister stwierdził, iż co prawda organ I instancji lakonicznie uzasadnił zaskarżone rozstrzygnięcie, lecz wada ta została sanowana w toku postępowania odwoławczego. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, iż ochrona konserwatorska układu urbanistycznego nie polega na zahamowaniu jakiegokolwiek rozwoju tkanki takiego układu a dąży do harmonizowania nowej zabudowy z historyczną. W omawianej sprawie zaś wytyczne konserwatorskie zawarte były w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zostały uwzględnione przez inwestora. Wszelkie kwestie natomiast dotyczące komfortu użytkowania budynku przy ul. [...] nie wchodzą w zakres kompetencji organów konserwatorskich. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: B. P., W. S., E. P. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w związku z tym, iż skarżący złożyli wniosek o stwierdzeniu nabycia własności przez zasiedzenie części przedmiotowej działki organ I instancji winien zawiesić postępowanie niniejsze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący zarzucili, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego posiadanie przez "[...]" Sp. z o.o. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości oparł wyłącznie na dokumentach wskazanych przez inwestora, nie wziął zaś pod uwagę braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż powoływali się na opinie prof. dr inż. arch. S. M. z dnia [...] sierpnia 2008 r., "który uznał za absolutnie niedopuszczalne nowe inwestycje w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych, które zakłócają [...]". Do opinii tej żaden z organów nie ustosunkował się. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 39 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie kwestii zakresu planowanych robót, czy wyglądu elewacji lub użytych materiałów budowlanych, naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również uczestnik postępowania [....] Sp z o.o. S.K.A. – następca prawny [...] Sp. z o.o. Sp. K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Należy zauważyć, iż formą ochrony zabytków jest zarówno wpis do rejestru zabytków jak i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych, wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu w planie ustala się, w zależności od potrzeb strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W niniejszej sprawie zabytkiem nieruchomym podlegającym ochronie jest układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, czyli wpisane do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] osiedle [...] w W. ograniczone ulicami: [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 1986 r. wpisującej ten układ do rejestru zabytków wskazano, że o wartości zabytkowej tego terenu przesądza kompozycja urbanistyczna osiedla utrzymana w koncepcji [...]. Główny wysiłek kompozycyjny osiedla skierowano na układ linii regulacyjnych. Zabudowa [...]. Linie zabudowy wyznaczają [...]. Działka nr [...], na której ma być zrealizowana planowana inwestycja leży w granicach strefy "[...]" wskazanej w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] w W., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2005 r., zgodnie z którym w strefie "[...]" ochrony konserwatorskiej należy zachować historyczny układ przestrzenny tj. rozplanowanie dróg, ulic, placów, linii zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych i kompozycję zieleni oraz poszczególne elementy tego układu tj. historyczne nawierzchnie ulic, placów i chodników, rzeki, historyczne obiekty techniczne, zabudowę i zieleń. Należy podzielić stanowisko organu, że przeznaczona pod zabudowę działka nie stanowi żadnego z powyższych elementów zabytkowego układu, ani nie ma bezpośredniego wpływu na żaden z tych elementów. Ponadto w ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego [...] zawartych w § 19 planu określono przeznaczenie podstawowe jako zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, dopuszczono także zlokalizowanie na przedmiotowej działce wolnostojącego budynku mieszkalnego, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalił, że przedłożony projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami planu dotyczącymi wymaganej ilości kondygnacji projektowanego budynku oraz jego wysokości. Należy podkreślić, że w/w plan miejscowy został uzgodniony z organem konserwatorskim. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a jego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 w/w ustawy). Wiążą one zatem zarówno organy administracji publicznej jak i podmioty pozostające poza strukturą władzy tj. jednostki i ich organizacje (por. orzeczenia SN z dnia 22 lutego 2001 r. III RN 203/00, OSNP 2001/20/606). Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawy władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków, o czym wspomniano wcześniej przesądza o sposobie ochrony zabytku bez konieczności odwoływania się do opinii biegłych, którzy mieliby wydawać oceny co do wpływu inwestycji na wygląd zabytku i jej oddziaływania na koncepcję "romantycznej malowniczości". Dopuszczenie takiej opinii możnaby rozważać w sytuacji, gdyby nie było planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zarzuty skarżących o braku odniesienia się organów do opinii prof. dr inż. arch. S. M. i wpływu tego zaniechania na wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz jej rozstrzygnięcie zgodnie ze słusznym interesem strony należy uznać za niezasadne. Plan bowiem poprzez wprowadzone w nim zakazy i nakazy przesądza o sposobie ochrony zabytku. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozstrzygnięcie w ust. 3 art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stanowi on, że w planie tym ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zarówno granice wspomnianych stref ochronnych, jak i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Przede wszystkim zaś, jako ingerujące w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości powinny być one bezwzględnie zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 konstytucji RP). Dokonując wyboru o objęciu danego terenu ochroną konserwatorską na mocy miejscowego planu, a następnie – co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w strefie ochronnej, organ planistyczny powinien kierować się jak najmniejszą uciążliwością nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędnością dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytków. Na powyższe wskazuje już zresztą sama stylizacja art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności użyte w nim sformułowania "w miarę potrzeby". O ile zatem ograniczenie prawa własności przez wzgląd na potrzebę ochrony zabytków jest prawnie dopuszczalne (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), o tyle zawsze powinno być ono należycie uzasadnione z wykonywaniem braku innych mniej uciążliwych dla właścicieli środków realizacyjnych interesu publicznego (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. III ARN 49/93, OSN 1994/9/81, A. Cherka, P. Antowiak, F.M. Elbanowski, K.A. Wąsowski, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Komentarz LEX 2010, nr 3 do art. 19). Podsumowując ten zakres ochrony zabytku, który wynika z planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w W. Sąd jest zdania, że sam fakt położenia przedmiotowej działki w strefie ochrony konserwatorskiej, nie przesądza o braku możliwości jej zabudowy z uwagi na § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 19 treści planu. Zgodnie bowiem z treścią § 19 przedmiotowa działka może być zabudowana pod warunkiem zachowania ograniczeń wskazanych w planie. A jak stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji planowana zabudowa działki nr [...] nie powoduje uszczerbku dla wartości zabytkowych osiedla, gdyż projekt budowlany przewiduje wzniesienie [...] budynku z [...] i nie ma bezpośredniego wpływu na układ ulic i zieleńców osiedla. Sąd powyższy pogląd podziela i stwierdza, iż udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zespole zabytkowym – zespół urbanistyczny osiedla [...] organ II instancji uzasadnił w sposób, który spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Organ wywiódł bowiem w sposób przekonujący, że projektowane roboty budowlane nie wpłyną na aktualny wizerunek osiedla i nie spowodują uszczerbku dla jego wartości zabytkowej. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] właścicielem działki nr [...] położonej w W. jest [...] Sp. z o.o. – poprzednik prawny [...] Sp. z o.o. Sp. K, obecnie [...] Sp. z o.o. [...] /K.44 akt administracyjnych, co oznacza, iż chybione są zarzuty skargi co do tytułu prawnego inwestora do przedmiotowej nieruchomości. Należy również podnieść, iż jak wynika z załączonego do odpowiedzi na skargę uczestnika postępowania prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego W. [...] w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] wniosek o zasiedzeniu części działki nr [...] został oddalony. W dacie więc wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie przez organ I instancji wbrew twierdzeniom skarżących, orzeczenie było prawomocne. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące przysługującego im prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jak również wystąpienia w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego są całkowicie bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.