I SA/Wa 1546/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] ustalającą na rzecz Gminy M. odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina M., powiat [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] – [...] na odcinku: od [...] (granica pomiędzy gminami M. i N.)". Decyzją tą zatwierdzono podział działki nr [...] na działki o nr [...] i [...]. Działka nr [...] stała się własnością Województwa [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 12 ust. 4 a i 4f oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa", ustalił na rzecz Gminy M. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość oraz zobowiązał do jego wypłaty Zarząd Województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł, natomiast wartość nawierzchni na kwotę [...] zł. W ocenie organu operat nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym, a ustalenia zawarte w jego treści zachowują wewnętrzną spójność i logikę. Organ wskazał ponadto, że przed wydaniem decyzji strony postępowania pouczone zostały o możliwości składania wniosków i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jednak z prawa tego nie skorzystały. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...], zarzucając organowi naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", w zw. z art. 7 i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem odwołującego się uwzględnienie w ustalonym odszkodowaniu wartości drogi publicznej stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 i 3 specustawy. Skoro bowiem na wycenianej działce znajduje się droga wojewódzka, to organ powinien ustalić, czy naniesienia w postaci wybudowanej drogi dokonane zostały przez podmiot wskazany jako uprawniony do otrzymania odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał ww. decyzję w mocy i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 października 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. Wyceny dokonano na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Biegła wskazała, że wyceniana nieruchomość to niezabudowana działka, stanowiąca wąski pas gruntu, ułożony skośnie do drogi nr [...], stanowiący fragment drogi lokalnej, położona na terenie zabudowy siedliskowej i sadów. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości tej obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zgodnie z którym wyceniana działka została wydzielona z działki drogowej na terenie zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej oraz sadów. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z kolei wartość części składowych gruntu, w postaci składników budowlanych (drogi asfaltowej o pow. [...] m2), wobec braku transakcji nieruchomościami zawierającymi podobne naniesienia, została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów zastąpienia. Na podstawie badania rynku biegła stwierdziła, że cena minimalna analizowanych transakcji nieruchomościami drogowymi jest na poziomie wyższym od ceny maksymalnej za jakiekolwiek grunty niezabudowane z terenu gminy M. Cena średnia za działki drogowe dwukrotnie przewyższa cenę maksymalną za jakiekolwiek grunty niezabudowane, a tym samym wycenę przeprowadzono na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które wystąpiły na rynku lokalnym. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 6 nieruchomości i porównała je z szacowaną działką pod względem cech rynkowych wpływających na różnice ich wartości. Nieruchomości do porównania dobierane były spośród nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe i wydzielonych z nieruchomości zabudowanych. Biegła określiła przy tym cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość wycenianej nieruchomości tj. lokalizacja (waga 45%), sąsiedztwo (waga 35%) oraz kształt (waga 20%), a następnie dokonała korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Ostatecznie wartość rynkową prawa własności nieruchomości biegła określiła na kwotę [...] zł, natomiast składników budowlanych na kwotę [...] zł. Zdaniem organu analiza operatu szacunkowego nie wykazała nieprawidłowości. Zawiera on bowiem wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a jego autorka wyczerpująco wyjaśniła przyjętą metodę szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że pojęcie odszkodowania, w rozumieniu przepisów dotyczących przejęcia nieruchomości, wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania, określony w tych normach, uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. Powołując się na przepisy kodeksu cywilnego organ wskazał, że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Na skutek połączenia rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób trwały, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Zatem dotychczasowy właściciel rzeczy ruchomej traci jej własność, a własność nieruchomości rozciąga się na połączoną z nią rzecz ruchomą. Skutek połączenia następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość rzeczy połączonej, kto dokonał połączenia - (właściciel nieruchomości, rzeczy ruchomej, czy też osoba trzecia), czy połączenie zostało dokonane w dobrej, czy w złej wierze, czy jest rezultatem działania człowieka, czy sił przyrody. Organ podał również, że specustawa wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. W tym więc zakresie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacowała wartość naniesień budowlanych w postaci drogi asfaltowej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...], zarzucając organowi naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: - art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 10 i art. 29 kpa w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie ustalenia właściciela oraz podmiotu władającego gruntem zajętym pod drogę publiczną, ustalenia innych stron postępowania, a mianowicie zarządu drogi zajętej pod drogę publiczną i niezawiadomienie go o toczącym się postępowaniu; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", a także art. 88 ust. 2 i art. 151 ust. 2 ugn, w zw. z § 34 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez ustalenie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji, z uwagi na stan i cel w jakim nieruchomość jest wykorzystywana i na jaki została wywłaszczona oraz z pominięciem istotnych dla wysokości odszkodowania okoliczności, tj. dokonanych na nieruchomości naniesień w postaci ścieżki rowerowej jako części drogi publicznej, a następnie uwzględnieniu wartości istniejącej części drogi publicznej w kwocie odszkodowania, jak również poprzez ujęcie w wartości nieruchomości stanowiącej pas drogowy i będącej w trwałym zarządzie właściwego zarządcy drogi, urządzeń trwale związanych z gruntem w postaci drogi publicznej asfaltowej; - art. 2a i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie niesłusznego odszkodowania i uznanie, że do wysokość odszkodowania za grunt, na którym zlokalizowana była w dniu wydania decyzji droga publiczna, należy wliczyć wartość naniesień w postaci drogi asfaltowej, mimo że grunt ten znajduje się w trwałym zarządzie właściwego zarządu drogi i jest dostępny z mocy prawa wszystkim użytkownikom drogi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy pominął fakt, iż Wojewoda [...] zobowiązał do wypłaty odszkodowania za naniesienia na przedmiotowej nieruchomości ten sam podmiot, który dokonał nakładów na wybudowaną drogę. Skarżący zaznaczył ponadto, że zaskarżona decyzja zawiera kwalifikowaną wadę nieważności tj. niewykonalność. Skoro bowiem organ ustalił, że grunt zawiera naniesienia w postaci wybudowanej na gruncie drogi, a jest to droga wojewódzka, to winien ustalić, czy naniesienia w postaci wybudowanej drogi zostały dokonane przez podmiot wskazany jako uprawniony do odszkodowania. Ponadto zdaniem skarżącego, z uwagi na fakt, że drogi są rzeczami wyłączonymi z obrotu, brak jest podstaw do ustalania ich wartości rynkowej, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując pod tym kątem kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (...). Zgodnie z treścią art. 18 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają z kolei zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 i 3 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Stosownie znów do treści art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 października 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. Biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. nieruchomości obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zgodnie z którym wyceniana działka została wydzielona z działki drogowej na terenie zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej oraz sadów. Również w chwili obecnej działka ta jest niezabudowana i stanowi fragment drogi lokalnej, położonej na terenie zabudowy siedliskowej i sadów. Wobec tego, że z analizy rynku wynikało, iż cena minimalna transakcji nieruchomościami drogowymi jest na poziomie wyższym od ceny maksymalnej za jakiekolwiek grunty niezabudowane z terenu gminy M. (cena średnia za działki drogowe dwukrotnie przewyższa cenę maksymalną za jakiekolwiek grunty niezabudowane), wycenę przeprowadzono na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które wystąpiły na rynku lokalnym, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przyjmując do ostatecznej analizy 6 nieruchomości, które porównała z szacowaną działką pod względem cech rynkowych wpływających na różnice ich wartości. Ostatecznie wartość rynkową prawa własności nieruchomości biegła określiła na kwotę [...] zł. Z kolei wartość części składowych gruntu, w postaci składników budowlanych (drogi asfaltowej o pow. [...] m2), wobec braku transakcji nieruchomościami zawierającymi podobne naniesienia, została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów zastąpienia na kwotę [...] zł. W tej sytuacji uznać należało, że powyższy operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące jego nieprawidłowości należy uznać za chybione. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących bezpodstawnego ustalenia odszkodowania za znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości naniesienia w postaci drogi asfaltowej, bez uprzedniego ustalenia, kto naniesień tych dokonał, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Powyższe odszkodowanie, jak już wskazano, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jak natomiast wynika z akt niniejszej sprawy, w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. w dniu [...] stycznia 2010 r.), właścicielem działki nr [...], która stanowiła drogę, a z której wydzielono następnie działkę nr [...], była Gmina M. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie uznały, że skoro zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, to Gminie M. przysługuje odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdującą się na nim drogę asfaltową. Wobec jednoznacznej treści przywołanych przepisów, bez znaczenia jest również, kto naniesień takich dokonał i kto jest zarządcą drogi. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie uwzględnia się jedynie nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, bowiem jak już wskazano powyżej, przedmiotowa działka wydzielona została z nieruchomości drogowej, a zatem była drogą jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Za bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 10 i art. 29 kpa w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie w toku postępowania zarządcy przedmiotowej drogi, a zatem podmiotu władającego gruntem. Wskazać bowiem należy, że na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] stała się własnością Województwa [...]. Do działania w niniejszej sprawie Zarząd Województwa [...] upoważnił natomiast Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Jak wynika z akt sprawy [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], a następnie pełnomocnik zarządcy drogi, informowany był o wszelkich czynnościach dokonywanych w toku postępowania, począwszy od informacji o jego wszczęciu, poprzez doręczenie decyzji organów I i II instancji. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w sposób prawidłowy, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wnikliwie, zgromadzony materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Wobec tego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że decyzja odszkodowawcza była niewykonalna w dniu jej wydania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.