I SA/Wa 1546/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., [...], stwierdzającej w pkt 1, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2007 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] własności działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...], została wydana z naruszeniem prawa i odstępującej w pkt 2 od uchylenia decyzji wymienionej w pkt 1 ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, tj. z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji - utrzymał ww. decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył J. S.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] września 2007 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że Powiat [...] nabył z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], leżące w ciągu powiatowych dróg publicznych nr [...] relacji [...] (dawny nr drogi [...]), nr [...] relacji: [...] (dawny nr drogi [...]) i nr [...] relacji: [...] (dawny nr drogi [...]) opisanych w metrykach dróg, stanowiących załączniki do decyzji. Wnioskiem z [...] grudnia 2013 r. J. S. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. Wyrokiem z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 44/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. oraz postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] września 2007 r. Decyzją z [...] maja 2017 r., [...], Wojewoda [...] stwierdził w pkt 1, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2007 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] własności działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...], została wydana z naruszeniem prawa i odstąpił w pkt 2 od uchylenia decyzji wymienionej w pkt 1 ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, tj. z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożył J. S.. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podzielił stanowisko organu I instancji, iż w sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a decyzja ostateczna z [...] września 2007 r. powinna zostać uchylona. J. S., jako właściciel części gruntu zajętego pod drogę publiczną, miał interes prawny w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Oznacza to, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Jednakże, z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji, w ocenie Ministra organ I instancji słusznie ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja z [...] września 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa . Minister wskazał następnie, iż podziela zarzut skarżącego co do błędnej interpretacji przez organ I instancji terminu wniesienia wniosku o wznowienie z przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W ocenie organu odwoławczego, termin ten biegł od momentu, gdy strona dowiedziała się o decyzji. Od tego bowiem momentu wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy uznał jednak, że nawet gdyby organ I instancji rozpatrzył przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i ewentualne uznał ją za zasadną, to i tak nie treść zaskarżonej decyzji pozostałaby ta sama. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może bowiem nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, a taka właśnie sytuacja zachodzi w sprawie. Minister nie podzielił natomiast zarzutu wnioskodawcy, iż organ I instancji nie rozpatrzył przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Minister wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, że organ administracji nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia czy wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Wnioskodawca nie przedstawił zaś orzeczeń sądowych potwierdzających podnoszone zarzuty ukrycia przez Starostę [...] w postępowaniu komunalizacyjnym niewygodnych dla Starosty i mogących zniweczyć cel w postaci komunalizacji mienia dowodów. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zaszła również przesłanka z art. 145 § 2 kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2017 r. złożył J. S. podnosząc, iż decyzje organów obu instancji naruszają co najmniej przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wojewoda powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie również w stosunku do przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Minister powinien był zatem uchylić decyzję Wojewody, a nie poprzestać tylko na zaakceptowaniu stanowiska skarżącego o błędnej interpretacji przez organ I instancji terminu wniesienia wniosku o wznowienie z powołanej przesłanki. Nie jest również przekonywujące uzasadnienie Ministra co braku wystąpienia w sprawie przesłanki z 145 § 1 pkt 1 kpa. Zgromadzony materiał dowodowy niewątpliwie potwierdza, iż w postępowaniu komunalizacyjnym Starosta [...] miał wiedzę o dowodach na zajęcie gruntu skarżącego pod drogę publiczną. Pomimo tego przy składaniu wniosku o komunalizację Starosta ukrył przed Wojewodą [...] istotne dla sprawy fakty i dowody. W tej sytuacja przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, co do której zachodzi okres 10 lat na uchylenie decyzji ostatecznej, została spełniona. Zbyt pobieżna i ogólnikowa okazała się również analiza organów obu instancji odnośnie spełnienia w sprawie wyjątku z art. 145 § 2 kpa. Ponadto, organy w ogóle nie zajęły się wyjątkiem z art. 145 § 3 kpa. Przy wyjaśnianiu sprawy organy pominęły również oczywiste zajęcie pod drogę publiczną powiatową części działki nr [...] we wsi [...] gm. [...], a to części parceli gruntu rolnego [...] kat. [...] gm. kat. [...]. Nie uzupełniły czynności geodezyjnych i kartograficznych wykonanych przez uprawnionego geodetę B. S. w stosunku do powyższej nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z ekonomią wznowionego postępowania (m. in. czasową i finansową). Organy nie wyjaśniły również kwestii zajęcia pod drogę publiczną większej powierzchni gruntu skarżącego ([...] m2), niż określił to geodeta uprawniony w operacie technicznym ([...] m2). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą w pkt 1, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2007 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] własności działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...], została wydana z naruszeniem prawa i odstępującą w pkt 2 od uchylenia ww. decyzji z [...] września 2007 r. ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, tj. z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 151 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W niniejszej sprawie organ wznowieniowy ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r., w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...], z naruszeniem prawa uznając, iż w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 146 kpa, to jest upłynęło pięć lat od dnia doręczenia decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie organu wznowieniowego zakwestionował skarżący wskazując na naruszenie co najmniej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji nie rozpoznał bowiem sprawy merytorycznie w zakresie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, choć powinien był to uczynić. Ponadto, organy nie wyjaśniły czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Pominęły również okoliczność zajęcia pod drogę publiczną części działki nr [...] oraz zajęcie pod tę drogę większej powierzchni gruntu, niż określił to geodeta w sporządzonym operacie technicznym. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Rację ma organ odwoławczy, iż wskazywane przez skarżącego uchybienie w postaci nierozpoznania przez organ I instancji przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie ma wpływu na wynik sprawy. Nawet bowiem rozpatrzenie tej przesłanki w ponownie prowadzonym postępowaniu i ewentualne uznanie jej za zasadną nie zmieniłoby w żaden sposób treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Identycznie bowiem jak w przypadku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w pkt 5 tego przepisu nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, Sąd uznał, iż zarzucane uchybienie w postaci nierozpoznania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również zarzutu niewyjaśnienia przez organ wznowieniowy czy w sprawie wystąpiła przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Powołany przepis nakazuje wznowienie postępowania, gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest jednak do wystąpienia warunku, iż sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Od tego warunku art. 145 kpa wprowadza dwa wyjątki. Pierwszy z nich dotyczy przypadku gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (§ 2). Drugi wyjątek dotyczy sytuacji gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (§ 3). Poza sporem pozostaje, iż skarżący nie przedłożył orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego, że w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] września 2007 r. miało miejsce sfałszowanie dowodu przez Starostę [...]. Prawidłowa jest również ocena organów, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 2 kpa. W doktrynie przyjmuje się, iż pod pojęciem fałszu dowodu należy rozumieć przypadki gdy przy prostym zestawieniu dowodu ze stanem faktycznym wynika, iż np. zeznania strony złożone w trybie jej przesłuchania są fałszywe; gdy bez potrzeby przeprowadzania ekspertyzy wynika z cech zewnętrznych dokumentu, ze został przerobiony. Chodzi zatem o przypadki, gdy fałsz dowodu "rzuca się w oczy" bez prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 638). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się słusznie, iż fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 678/12). Sąd podzielił stanowisko organu, iż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia, iż przy wszczęciu i prowadzeniu postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] września 2007 r. w sposób pewny i bezsporny Starosta [...] ukrył istotne dla postępowania komunalizacyjnego fakty i dowody. Ponadto, materiał dowodowy nie potwierdza aby w sprawie wystąpiła druga przesłanka konieczna dla zastosowania art. 145 § 2 kpa, to jest niezbędności wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Akta sprawy nie potwierdzają również stanowiska skarżącego aby wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną z 2007 r. było konieczne ze względu na przesłanki z art. 145 § 3 kpa (postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa). Skarżący nie wykazał również aby podnoszone w skardze uchybienia w postaci zbyt pobieżnego czy niewystarczającego odniesienia się do wyjątków z art. 145 § 2 i 3 kpa miały istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, a tylko wykazanie takiego wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy czyniłoby zarzut naruszenia przepisów postępowania skutecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2014 r., II FSK 1296/12). Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące pominięcia przez organy wznowieniowe oczywistej kwestii zajęcia pod drogę publiczną powiatową działki nr [...] oraz niewyjaśnienia zajęcia pod przedmiotową drogę większej powierzchni gruntu niż określona w operacie geodety uprawnionego B. S.. Wyjaśnić trzeba, iż tryb wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie zwykłe, w którym zapadła ta decyzja dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą, między innymi, w art. 145 § 1 kpa. Postępowanie wznowieniowe ma więc własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, iż postępowanie wznowieniowe nie może być rozumiane jako kontynuacja postępowania zwykłego, instancyjnego. W konsekwencji, postępowanie wznowieniowe nie daje podstaw do pełnej merytorycznej oceny decyzji ostatecznej. W szczególności, w postępowaniu tym nie podlegają kontroli te okoliczności i fakty, które zostały już zbadane w postępowaniu zwykłym prowadzącym do wydania decyzji ostatecznej. Istotą tego postępowania jest wyłącznie zbadanie i ocena, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie było dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a oraz 145b kpa. Oznacza to, iż w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu nie była pełna merytoryczna ocena decyzji komunalizacyjnej, czego w istocie oczekuje skarżący, lecz wyłącznie zbadanie i ocena czy w sprawie zakończonej tą decyzją doszło do zaistnienia wad procesowych wskazanych w art. 145 § 1 kpa. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organ wznowieniowy z powołanego obowiązku się wywiązał i przeprowadził postępowanie wznowieniowe w zakresie odpowiadającym opisanemu celowi instytucji wznowienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.