I SA/Wa 1547/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skarg U. S.A.- [...] z siedzibą w [...] i Gminy [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. I SA/Wa 1547/19 U Z A S A D N I E N I E Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1985 r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia praw Zespołu [...] w P. do użytkowania terenu położonego w K. przy ul. [...], oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] m² (obecnie działka nr [...]) i przekazania w zarząd na rzecz PTTK Zarząd Oddziału "[...]" Biuro Obsługi Ruchu Turystycznego w P. ww. nieruchomości, w części dotyczącej przekazania w zarząd na czas nieokreślony na rzecz PTTK Zarząd Oddziału "[...]" Biuro Obsługi Ruchu Turystycznego w P., terenu położonego w K., oznaczonego w dacie wydania decyzji jako działka nr [...] o pow. [...] m² i kubaturze [...] m² (punkt I decyzji) oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałym zakresie (punkt II decyzji) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] listopada 1985 r. orzekł m.in. o wygaśnięciu praw Zespołu [...] w P. do użytkowania terenu położonego w K., obręb [...], stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz o przekazaniu przedmiotowego terenu w zarząd na czas nieokreślony na rzecz PTTK Zarząd Oddziału "[...]" Biuro Obsługi Ruchu Turystycznego w P.  Burmistrz Miasta [...] reprezentujący Gminę [...] pismem z [...] stycznia 2013 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1985 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r. stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej przekazania w zarząd na czas nieokreślony na rzecz PTTK Zarząd Oddziału "[...]" Biuro Obsługi Ruchu Turystycznego w P., terenu położonego w K., oznaczonego w dacie wydania decyzji jako działka nr [...] o pow. [...] m² i kubaturze [...] m² (punkt I decyzji) oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałym zakresie (punkt II decyzji). Polskie Towarzystwo Turystyczno Krajoznawcze Oddział "[...]" wniosło odwołanie od decyzji Wojewody [...] zarzucając nieważność postępowania z uwagi na prowadzenie postępowania bez udziału strony - Zarządu Głównego PTTK oraz naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) poprzez uznanie, że powyższy przepis w dniu 27 listopada 1985 r. nie miał zastosowania do Polskiego Towarzystwa Turystyczno - Krajoznawczego. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę przytoczył przepisy kpa, orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz zasady dotyczące wszczęcia postępowania nieważnościowego, strony postępowania, a także interesu prawnego i interesu faktycznego i zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1985 r. zostało zainicjowane wnioskiem Burmistrza Miasta [...], reprezentującego Gminę [...]. Należało zatem zbadać czy wnioskodawca posiada przymiot strony niniejszego postępowania. Minister zaznaczył, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1985 r. została skierowana do Zespołu [...], których następcą prawnym są [...] S.A. - [...] oraz do PTTK Zarządu Oddziału [...] Biura Obsługi Ruchu Turystycznego. Burmistrz Miasta [...] nie znalazł się zatem wśród stron przedmiotowego postępowania. Jak wynika z treści KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, właścicielem działki aktualnie oznaczonej nr [...] jest Skarb Państwa - PTTK Zarząd Oddziału "[...]" Biuro Ruchu Turystycznego. Jako podstawę wpisu prawa własności na rzecz ww. podmiotu wskazano decyzję z [...] listopada 1985 r. Organ nadzoru podniósł, że objęta decyzją z [...] listopada 1985 r. działka nr [...] o pow. [...] m² po odnowieniu operatu ewidencji gruntów i zgodnie z protokołem ogłoszenia wyników stanu władania gruntami położonymi na obszarze miasta K., obręb [...] otrzymała nr [...]. Zdaniem organu powyższe okoliczności wskazują zatem, że Burmistrz Miasta [...] nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 1985 r. i nie posiada jakiekolwiek praw rzeczowych do działki aktualnie oznaczonej nr [...]. Minister podkreślił, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2014 r., uznał, że Burmistrz Miasta [...] posiada interes prawny, a tym samym również przymiot strony postępowania. Zdaniem organu wojewódzkiego w sytuacji, w której dojdzie do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1985 r., nastąpi powrót do stanu faktycznego sprzed ustanowienia tytułu prawnego na rzecz PTTK. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. W myśl zaś art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) mienie ogólnonarodowe należące m.in. do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego zdaniem organu wojewódzkiego Gminie [...] przysługiwać może uprawnienie wynikające z dyspozycji ww. przepisów. W ocenie Ministra powyższe okoliczności nie świadczą o posiadanym przez Gminę [...] interesie prawnym, lecz faktycznym. Przymiot strony nie zależy bowiem od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Organ nadzoru podkreślił, że z hipotetycznego założenia, że wzruszenie decyzji z [...] listopada 1985 r. może doprowadzić w dalszej kolejności do czynności prawnych prowadzących do uzyskania przez Gminę [...] uprawnień do przedmiotowej nieruchomości nie można wywodzić interesu prawnego Gminy we wszczęciu postępowania nadzorczego wobec ww. decyzji. Okoliczność ta może świadczyć o istnieniu po stronie Gminy [...] interesu faktycznego, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Minister podkreślił ponadto, że z wykazu zmian gruntowych wynika, że na czas wydania zaskarżonej decyzji to Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a nie gmina. Tym samym skoro Burmistrz Miasta [...], reprezentujący Gminę [...] nie miał interesu prawnego do zainicjowania postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z [...] listopada 1985 r., nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji i merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Ministra w sprawie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Gmina [...] oraz [...] S.A. - [...] z siedzibą w P. Gmina [...] w złożonej skardze zarzuciła naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że Gmina nie posiada przymiotu strony postępowania i nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1985 r., co miało wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. [...] S.A. - [...] z siedzibą w P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa przez ich wadliwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że Burmistrz Miasta [...], jako podmiot niebędący stroną, nie mógł zainicjować postępowania, a zatem nie spełnione zostały formalnoprawne przesłanki warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, a w istocie ustalenie, że Burmistrz Miasta [...] nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania, nie posiadając interesu prawnego, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego materiału winna prowadzić do wniosku, że Burmistrz Miasta [...] ma taki przymiot, jako podmiot posiadający interes prawny w rozstrzygnięciu postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na oparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1548/19 Sąd postanowił połączyć skargi w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod jedną sygn. akt I SA/Wa 1547/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985r. i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając , że Burmistrz miasta [...] który zainicjował sprawę reprezentując Gminę [...] nie posiada w niej przymiotu strony postępowania. Analiza akt sprawy prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że argumentacja organu II instancji zasługuje na aprobatę. Sąd w pełni podziela dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne oraz ich ocenę prawną, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. Co do zasady prawo żądania wszczęcia postępowania nadzorczego przysługuje stronie , która ma prawo żądać rozstrzygnięcia powołując się na swój interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a., który oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98). Tak pojmowany interes prawny trzeba odróżnić od interesu faktycznego. Interes faktyczny przejawia się tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie Sądu trafnie uznał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Burmistrz Miasta [...] reprezentujący Gminę [...] ma w kwestionowaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985r. jedynie interes faktyczny. Przesłanki do wywiedzenia interesu prawnego nie może, w ocenie Sądu, stanowić w tej sprawie argumentacja organu I instancji, że stwierdzenie nieważności będącej przedmiotem postępowania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985r. spowoduje powrót do stanu faktycznego sprzed ustanowienia tytułu prawnego na rzecz PTTK. Powyższa okoliczność jest zaś istotna z uwagi na treść art. 6 ust.1 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości , który przesądza, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd lub użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej , zaś mienie należące do wskazanych organów staje się z mocy prawa własnością właściwej gminy z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, na podstawie art. 5 ust.1 pkt.1 tej ustawy. Trafnie wskazał Minister , że wskazane okoliczności dowodzą istnienia ,po stronie wnioskodawcy postępowania, jedynie interesu faktycznego. Spodziewany przez organ I instancji przebieg postępowania prowadzi wprost do oceny, że jest to interes przewidywany w przyszłości a zatem jednoznacznie hipotetyczny , nieznajdujący oparcia w aktualnym stanie faktycznym sprawy oraz nieistniejący w dniu wydawania rozstrzygnięcia w sprawie. Istotnym jest bowiem, że ziszczenie się tego interesu zależy od zaistnienia skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego będącej przedmiotem postępowania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985r. a zatem w przyszłości, nie zaś w chwili zgłaszania stosownego wniosku. W przypadku ustalenia jak w niniejszej sprawie , iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. , postępowanie powinno zakończyć się umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 337/17 i wymienione tam orzecznictwo tego Sądu). Powyższe oznacza zaś, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a zarzuty skarg nie mogą być uwzględnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.