I SA/Wa 1549/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. i S. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] nieruchomość położona w gminie R., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 1,2781 ha, nr [...] o pow. 0,0195 ha, nr [...] o pow. 0,0024 ha oraz nr [...] opow. 0,0168 ha (dalej także jako: Nieruchomość) została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.). Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej kpa), art. 12 ust. 4, 4a i 5, art. 18 ust. 1, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm. zwanej dalej ustawą) oraz art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.; dalej jako: ugn) Wojewoda [...] ustalił na rzecz właścicieli ww. nieruchomości S. i J. małż. M. (dalej jako skarżący) odszkodowanie w kwocie 74.016,00 zł. Podstawą ustalenia powyższej kwoty odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109; dalej jako: rozporządzenie). Powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy wskazał, że działki o nr [...] oraz [...] zostały w rejestrze gruntów zaklasyfikowane jako łąki. Otoczenie działek stanowią grunty rolne, znajdowały się na nich również sadzonki drzew. Natomiast działki o nr [...] oraz [...] stanowią grunty orne, na których znajdowały się użytki zielone oraz zasiewy zbóż, a także drzewostan brzozy. Wobec stwierdzenia braku dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do będącej przedmiotem operatu, zgodnie z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia, biegły podjął decyzję o sporządzeniu wyceny w oparciu o metodę porównawczą, przyjmując za kryterium przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, wśród których dominowały w tym przypadku grunty rolne. Rzeczoznawca przyjął do analizy porównawczej 12 transakcji, a ustaloną cenę nieruchomości powiększono o 50%, zgodnie z treścią § 36 ust. 3 rozporządzenia. Osobno od gruntów wycenione zostały drzewostan oraz wartość zasiewów. W podsumowaniu rzeczoznawca ustalił ogólną wartość wycenianych 4 działek wraz z roślinnością na kwotę 74016,00 zł. Wojewoda [...] ocenił sporządzony przez biegłego operat jako zgodny z przepisami ugn oraz rozporządzenia, i uznał, że może on stanowić pełnoprawny materiał dowodowy. S. i J. M. odwołali się od ww decyzji wojewody do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej pismem z dnia [...] września 2013 r., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów kpa – art. 7, 8, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 3 – jak również naruszenie przepisów ugn – art. 4 pkt 16 w zw. z art. 134 i art. 153, art. 175 ust. 1 – a także § 36 ust 2 i 3 rozporządzenia, art. 13 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem odwołujących się, organ w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe, ograniczając się do uwzględnienia jedynie operatu szacunkowego, który w ich ocenie nie został wykonany prawidłowo. Odwołujący się zarzucili przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny oraz naruszenie § 36 rozporządzenia w zakresie niedostatecznej analizy rynku regionalnego poprzez ograniczenie się jedynie do obszaru powiatów augustowskiego i suwalskiego, a ponadto niewskazanie w treści operatu wszystkich cech, w oparciu o które stwierdzono podobieństwo. Wskazano również, że w wyniku przejęcia nieruchomości pod budowę obwodnicy A. część nieruchomości, która pozostała przy właścicielach nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania i powinna zostać nabyta przez właściwego zarządcę drogi zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako minister), jako organ przejmujący kompetencje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, wydał w dniu [...] marca 2014 r. opisaną na wstępie decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu minister przytoczył wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące zastosowanej metody sporządzenia wyceny, jak również powody przyjęcia konkretnych nieruchomości jako nieruchomości porównawczych. Ponadto minister wskazał, że sporządzona została dodatkowa analiza lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości, albowiem w postępowaniu uzupełniającym rzeczoznawca sporządził wykaz dodatkowych transakcji obejmujących tym razem województwo [...]. Wyjaśnił dalej, że ujęte w tym wykazie nieruchomości nie mogły zostać zakwalifikowane jako nieruchomości podobne do wycenianej, z uwagi na znaczne różnice w powierzchni, odmienne przeznaczenie w miejscowych studiach zagospodarowania przestrzennego, a także różnice w położeniu działek. W ocenie Ministra, przedstawiony operat, szczególnie w świetle uzupełnionego materiału dowodowego, został sporządzony w sposób nie budzący zastrzeżeń, z uwzględnieniem uregulowań ugn i przepisów rozporządzenia. Według ministra biegły prawidłowo zastosował przepisy dotyczące doboru transakcji, zarówno pod względem przeznaczenia nieruchomości nimi objętych, jak również zakreślenia rynku, na jakim zostały zawarte. Jednocześnie podkreślono, że metoda wyceny oraz cechy nieruchomości zostały przez biegłego opisane. Zaznaczono, że nieruchomości wzięte do celów porównawczych muszą być podobne, a biegły wskazał, że ograniczona ilość transakcji porównawczych wynika m. in. z faktu, iż większość gruntów pod budowę dróg w latach 2011-2013 była pozyskiwana w drodze postępowań administracyjnych, a nie obrotu cywilnoprawnego. Minister wskazał także, że odszkodowanie, o którym mowa w przepisach ustawy ma odpowiadać wartości nieruchomości, a nie szkodzie związanej z utratą nieruchomości. S. i J. M. wnieśli na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: – art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; – art. 77 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; – art. 8 kpa poprzez naruszenie zaufania skarżących do organu, który przyznaje odszkodowania w różnej wysokości dla nieruchomości sąsiadujących, z pokrzywdzeniem Skarżących oraz brak poinformowania Skarżących o możliwości przedstawienia własnej opinii i dowodów na okoliczność wartości wywłaszczonej nieruchomości; – art. 9 kpa poprzez brak poinformowania skarżącej o możliwych środkach dowodowych w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; – art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów z dokumentów zebranych w sprawie i w konsekwencji stwierdzenie, że sporządzony operat szacunkowy, zawierający zaniżone ceny gruntów, stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania; Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący wskazali na niedostateczne uzasadnienie wyceny nieruchomości. Ich zdaniem wartość ich działek została zaniżona w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Ponadto zarzucono organowi, że zaniechał przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego poprzez nieprzesłuchanie stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba podkreślić, że zarzuty skargi, zwłaszcza te natury procesowej, zostały sformułowane w sposób dość ogólny. Skarżący zarzucają niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i nade wszystko błędne ustalenia faktyczne wyrażające się w zaniżeniu wartości przewłaszczonych pod drogę publiczną nieruchomości ale na poparcie swoich twierdzeń nie przywołali konkretnych transakcji z rynku lokalnego, które to transakcje w sposób nie budzący wątpliwości zaprzeczałyby wycenie dokonanej w toku postępowania przez biegłego. Innymi słowy, skarżący nie przedstawili w skardze rzeczowych argumentów wskazujących ich zdaniem na rzeczywistą wartość spornych nieruchomości lecz, niejako przyznając, że nie ma przykładów transakcji przekraczających w sposób istotny wartość ustaloną przez biegłego – w odwołaniu od decyzji I instancji kwestionowali zastosowaną przez niego metodę szacowania a nade wszystko zasięg rynku, na którym prowadzone były badania. W istocie oznacza to jedynie, że skarżący chcąc doprowadzić do zwiększenia kwoty odszkodowania posiłkują się przewidzianą przepisami możliwością rozszerzenia badania rynku, nie uwzględniają jednak, że zasady szacowania nieruchomości zostały ściśle określone w przepisach prawa a wyjątki od tychże zasad są dopuszczalne (wyjątkowo) w sytuacji gdy na danym rynku nie ma możliwości uzyskania miarodajnego średniego wyniku co do obowiązujących w tym zakresie cen nieruchomości o konkretnym przeznaczeniu bądź sposobie wykorzystywania. Nade wszystko skarżący eksponują okoliczność, że sąsiednie nieruchomości zostały wycenione w sposób o wiele bardziej korzystny niż nieruchomości objęte kontrolowaną sprawą. Będący podstawą decyzji operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Zawiera natomiast wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 10 grudnia 2012 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy R., z którego wynika, że na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie – tereny rolnicze. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia rzeczoznawca określił wartości poszczególnych nieruchomości (działek) po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W ocenie Sądu biegły prawidłowo zdefiniował rynek lokalny. Trzeba przy tym podkreślić, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową. W niniejszej sprawie natomiast w dniu wydania omawianej decyzji w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, a wycena winna być dokonana zgodnie z § 36 ust. 3 ww rozporządzenia. Stanowi on, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Dokonana przez rzeczoznawcę analiza cen nieruchomości drogowych była przeprowadzona jedynie po to, aby wykazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia czyli o 50%. Analiza rynku zawiera zatem charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianych, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A.. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową, stanowiło naruszenie prawa. W konsekwencji powyższego Sąd nie uznał za zasadne zgłoszonych w skardze zarzutów co do naruszenia przez Ministra art. 7, 77 czy 80 kpa. Nie sposób też przyjąć, jak żądają tego skarżący, aby organ administracji pouczał strony w jaki sposób mają możliwość negować materiał dowodowy zgromadzony w ramach realizacji zasady oficjalności. Katalog źródeł dowodowych jest otwarty, został przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tak jak każda czynność podejmowana przez strony czy organ w toku procesu. Kwestie dotyczące postępowania dowodowego w każdym postępowaniu są powszechnie znane, dowody mogą być inicjowane zarówno przez organ prowadzący sprawę jak i przez same strony. Nie można zatem zarzucić organowi, że istotną wadą kontrolowanej decyzji jest brak pouczenia stron o możliwości składania własnych wniosków dowodowych skoro skarżący do dziś nie przedstawili żadnego dowodu wskazującego na inne ceny okolicznych gruntów rolnych niż te, które zastosował w operacie biegły rzeczoznawca. W zakresie naruszenia art. 8 kpa należy podkreślić, że rację mają skarżący, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa winna wyrażać się między innymi zasadą równego traktowania stron. W aspekcie omawianej sprawy winno to skutkować ustaleniem dla właścicieli gruntów w jednej gminie (o tożsamym przeznaczeniu i wykorzystywaniu) w miarę jednolitych i jednorodnych cen nieruchomości wywłaszczonych w tym samym czasie pod tę samą inwestycję. Jednak okoliczność, że inne operaty szacunkowe sporządzone przez innego biegłego przedstawiały inną wycenę nie oznacza sama przez się, że operat sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy skarga została oddalona na podstawie art. 151 ppsa.