I SA/Wa 155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. R. od pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 21 maja 2015 r., nr l.dz. [...], Zarząd Dzielnicy [...] wezwał K. R. do zapłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty, udzielonej przez [...] przy sprzedaży w dniu [...] grudnia 2009 r. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. K. R. zwróciła się o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty i umorzenie postępowania. Ww. pismem z dnia 8 października 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] poinformował K. R., iż nie przychyla się do jej wniosku o odstąpienie od zwrotu bonifikaty. Od pisma z dnia 8 października 2015 r., odwołanie wniosła K. R., zarzucając, iż sprawa nie została merytorycznie rozpatrzona. Powołanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. R. Organ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.pa. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl natomiast art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z prezentowanym w doktrynie poglądem negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Przedmiotowy charakter ma m.in. przyczyna w postaci nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, co zdaniem organu ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 782) - dalej powoływana jako: "u.g.n. - właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, w określonych w tym przepisie przypadkach. Przepis ustępu 2 tego artykułu stanowi, iż jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zwrot następuje na żądanie właściwego organu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje w jakiej formie ma nastąpić żądanie zwrotu bonifikaty, a zwłaszcza, aby żądanie miało mieć miejsce w formie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że K. R. uzyskała prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] w drodze czynności cywilnoprawnej, nie zaś na podstawie aktu administracyjnego. Właściwą do rozpatrzenia wniosku o odstąpienie żądania zwrotu bonifikaty pozostaje zatem droga cywilna. Tym samym, okoliczność wniesienia odwołania od czynności organu niebędącej decyzją administracyjną, stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o merytoryczne rozpatrzenie sprawy, tj. stwierdzenie, że pismo jest niezgodne z prawem, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdziła, że "zaskarżone pismo z dnia [...] października 2015 r., zgodnie z k.p.a. powinno być decyzją i mieć charakter uchwały. Pismo to mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, bowiem w myśl art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Wskazała, że z przepisów ogólnych ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż załatwianie spraw regulowanych ustawą odbywa się w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie we wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty załączono dowody i dokumenty oraz podano inne okoliczności sprawy, które dawały i dają podstawę do pozytywnej decyzji albowiem spełnione zostały warunki do zastosowania art. 68 ust. 2a pkt 5 oraz art. 68 ust. 2c ustawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2015 r., którym organ poinformował K. R., iż nie uwzględnił jej wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przez [...] przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W sprawie niniejszej niesporne jest, że w dniu [...] grudnia 2009 r. została zawarta pomiędzy [...] a A. B. umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], jego sprzedaży i oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny Rep A nr [...]). Przy powyższej sprzedaży została udzielona bonifikata w wysokości [...] % ceny lokalu, wynosząca [...] zł. Niesporne jest także to, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. A. B. darowała przedmiotowy lokal swojej wnuczce K. R., która w dniu [...] lutego 2014 r. zbyła go za kwotę [...] zł. Zarówno w dniu przyznania bonifikaty A. B., jak i obecnie, przepisy prawa nie przewidywały i nie przewidują udzielania ich w trybie decyzji administracyjnych. Nie dotyczy to bonifikat udzielanych w ramach ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w prawo własności. Zasadą jest bowiem, że sprawy dotyczące sprzedaży lokalu mieszkalnego, udzielanych bonifikat przy ich sprzedaży, zwrotu bonifikaty - stanowią zagadnienie cywilnoprawne. Zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: Jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zwrot następuje na żądanie właściwego organu. Przypadki, w których organ odstąpi od żądania zwrotu zostały określone w ust. 2a. Nastąpi to, m.in. w sytuacji zbycia na rzecz osoby bliskiej, jednak z zastrzeżeniem ust. 2b. W myśl ust. 2b: Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do osoby bliskiej, która zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia pierwotnego nabycia. Właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych okolicznościach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku (art. 68 ust. 2c ustawy). Obowiązek zwrotu kwoty równej bonifikacie ma więc źródło w ustawie i powstaje z chwilą spełnienia się wszystkich przesłanek wynikających z art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Dzielnicy [...] uznał, iż zaistniały podstawy prawne do zwrotu udzielonej A. B. bonifikaty, tym samym pismem z dnia 21 maja 2015 r. wezwał K. R. do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty (kwoty [...] zł), zaś pismem z dnia [...] października 2015 r. (w następstwie wniosku K. R.) poinformował, iż nie przychyla się do jej wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Wbrew odmiennemu stanowisku, prezentowanemu we wniesionej skardze, należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Za taką nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu orzekającego, ww. pismo z dnia [...] października 2015 r. Pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią, na wniosek skarżącej, który dotyczy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Skoro bowiem udzielenie bonifikaty nie następuje w związku z rozpoznaniem przez właściwy organ sprawy indywidualnej (z wyłączeniem wskazanym jak wyżej), to także odstąpienie oraz odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, tj. określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem, odwołanie nie służy gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną (stanowi np. czynność materialno-techniczną) lub od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo w rozpatrywanej sprawie stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] października 2015 r. Brak decyzji organu pierwszej instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez Kolegium. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.