I SA/Wa 1550/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności niezabudowanej nieruchomości. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 10 maja 1990 r.", w pkt 1 stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...]; w pkt 2 stwierdził, że ww. działka położona jest na obszarze pasa ochronnego i podlega dyspozycji przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.), a Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] jako terenowy organ administracji morskiej ma prawa i obowiązki polegające na realizacji zadań wynikających ze stosownych uregulowań prawnych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w całości, ewentualnie w części dotyczącej dz. nr [...] wyodrębnionej z dz. Nr [...], wystąpił w dniu [...] lutego 2017 r. (data stempla pocztowego) T. G. (dalej jako "skarżący"), zarzucając jej rażące naruszenie: - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63 poz. 494 ze zm.) poprzez stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] własności ww. nieruchomości, mimo że grunty o przeznaczeniu leśnym wyłączone były z komunalizacji; - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), poprzez stwierdzenie, że grunty objęte decyzją - a stanowiące zasoby naturalne - przeszły na własności Gminy [...] w sytuacji, gdy ww. ustawa z 6 lipca 2001 r. zakazuje wprost jakichkolwiek przekształceń własnościowych wskazanej kategorii nieruchomości; - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy w dniu [...] maja 1990 r. nie doszło do ziszczenia się przesłanek komunalizacji, a więc nie doszło do przejęcia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji wywodzi z faktu, że jest jednym z właścicieli nieruchomości przylegających do działki objętej decyzją komunalizacyjną i złożył do sądu wniosek o zasiedzenie części tej działki. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2013 r. w całości, jak również w części dotyczącej dz. nr [...] oraz odmówił wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. W ocenie organu skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających istniejący po jego stronie interes prawny w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, bowiem nie przedstawił tytułu prawnego (ważnego na dzień komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r.) do dz. Nr [...], jak i do dz. nr [...] wyodrębnionej z dz. Nr [...], a tym samym nie posiada legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że skarżący rości sobie prawa do części nieruchomości objętej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. w sytuacji, gdy nie posiada tytułu prawnorzeczowego do tego mienia. Samo wystąpienie do właściwego w sprawie sądu powszechnego z wnioskiem o zasiedzenie z dniem [...] grudnia 2010 r. części dz. nr [...] nie czyni go automatycznie stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Powyższe zdaniem organu wskazuje, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", co skutkowało odmową jego wszczęcia. Mając na uwadze wskazywane okoliczności, za niezasadny organ uznał również wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji z 13 sierpnia 2013 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez błędne uznanie, ze interes prawny w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być ustalony wyłącznie poprzez wykazanie istnienia tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości i to w dacie [...] maja 1990 r. w sytuacji, gdy pogląd ten pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, zgodnie z którym już sam fakt roszczenia sobie praw do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną (a nie ich wykazania) stanowi o istnieniu interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W ocenie skarżącego, wykazał on w sposób wystarczający swój interes prawny w niniejszym postępowaniu, bowiem z jego udziałem toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2017 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z [...] maja 2017 r., podzielając stanowisko, że z samego faktu kwestionowania przed sądem powszechnym tytułu prawnego gminy do spornej nieruchomości dla potrzeb realizacji instytucji zasiedzenia, nie wynika prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, z której wynika tytuł prawny gminy do tej nieruchomości. Skarżący nie legitymując się tytułem prawnym do przedmiotowej działki nie posiada więc przymiotu strony niniejszego postępowania, a zatem prawidłowo odmówiono jego wszczęcia. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji oraz o zobowiązanie organu nadzoru do wszczęcia i dalszego prowadzenia postępowania z jego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez błędne uznanie, ze interes prawny w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być ustalony wyłącznie poprzez wykazanie istnienia tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanej nieruchomości, podczas gdy takie ograniczenie pojmowania interesu prawnego nie wynika z przepisów, w tym w szczególności z Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem skarżącego już sam fakt roszczenia sobie praw do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną (a nie ich wykazania) stanowi o istnieniu interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji; b) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez błędne uznanie, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy interes prawny wnioskodawcy wynika wprost z faktu, że rości sobie on prawa do nieruchomości stanowiącej skomunalizowane mienie, albowiem obecnie z udziałem wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości objętej komunalizacją i to z dniem 31 grudnia 2010 r., a więc z dniem poprzedzającym wydanie decyzji komunalizacyjnej; c) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez brak zbadania oraz odniesienia się do interesu prawnego innych uczestników postępowania wskazanych przez skarżącego we wniosku z [...] lutego 2017 r. 2. przepisów postępowania, tj. a) art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz uniemożliwienie innym uczestnikom udziału w tym postępowaniu; b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z [...] maja 2017 r. mimo niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego przez skarżącego, który posiada w tym postępowaniu status strony. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jak wskazuje się również w judykaturze, stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06, https://cbois.nsa.gov.pl/). To jednak na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. naruszała jego prawa rzeczowe do dz. Nr [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, skarżący zarówno w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (tj. w dniu [...] lutego 2017 r.) oraz w dacie wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do ww. nieruchomości, ani do jej części. Skarżący swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej upatruje natomiast w fakcie, że m.in. na jego wniosek toczy się postępowania w przedmiocie zasiedzenia części dz. Nr [...]. Powyższa okoliczność wskazuje jednak jedynie na interes faktyczny skarżącego w postępowaniu nadzorczym, wynikający z faktu władania tą działką bez tytułu prawnego. W niniejszej sprawie istotnym jest natomiast, że na dzień rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nie dysponował żadnymi dokumentami wskazującymi na tytuł prawnorzeczowy po stronie skarżącego do ww. nieruchomości, w tym stosownym postanowieniem sądu powszechnego o nabyciu jej w drodze zasiedzenia i to co najmniej w dacie, z jaką nastąpiła jej komunalizacja. Odnosząc się natomiast do przywoływanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1716/10, wskazać należy, że faktycznie w jego uzasadnieniu zauważono, że w sytuacji, gdy mienie, którego dotyczy wniosek komunalizacyjny stanowi przedmiot, do którego podmiot rości sobie prawa, jednostka ta ma interes prawny – w rozumieniu art. 28 K.p.a. - do uczestniczenia w tego rodzaju postępowaniu na prawach strony. Skarżący zdaje się jednak nie zauważać, że wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym niż w niniejszej sprawie. Wyrokiem tym uchylono wyrok Sądu pierwszej instancji w celu zbadania, czy skomunalizowana nieruchomość pozostawała w dacie komunalizacji w zarządzie skarżącej spółki, co komunalizację tę by wykluczało. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł bowiem, że zebrana w sprawie dokumentacja może wskazywać, że ww. podmiot legitymował się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu. W niniejszej natomiast sprawie bezspornym jest, że po stronie skarżącego interesu prawnego jest brak, ma on zaś interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach nie wynika bowiem, aby skarżący posiadał tytuł prawny do skomunalizowanej działki, zaś swój interes w prowadzonym postępowaniu wywodzi jedynie z faktu wystąpienia z wnioskiem o zasiedzenie jej części, a zatem zdarzenia przyszłego i niepewnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo w tej sytuacji uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nie mogło być wszczęte na wniosek T. G., co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. Skarżący nie był bowiem stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również w dacie [...] maja 1990 r. nie legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Nie posiada zatem interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można im również zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz uniemożliwienie innym uczestnikom udziału w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącego uczestnikami tymi są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, którzy tak jak on wystąpili o zasiedzenie części skomunalizaowanej działki. Jak już jednak wcześniej wskazano, stronami postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. W aktach brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu, który po stronie osób wymienionych przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania, czy też w skardze, tytuł taki by potwierdzał. To zaś na osobie inicjującej postępowanie ciąży obowiązek wykazania swojego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.