I SA/Wa 1551/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Szkoły [...] w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po rozpatrzeniu wniosku [...] Szkoły [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą nadania Wydziałowi [...] Szkoły [...] w W. uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że strona złożyła 29 listopada 2006 r. wniosek o nadanie Wydziałowi [...] Szkoły [...] w W. uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "[...]". Po rozpatrzeniu wniosku pod względem formalnym, został on skierowany do zaopiniowania przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Komisja ta uchwałą nr [...] z [...] lipca 2007 r. zaopiniowała wniosek negatywnie. Po zapoznaniu się z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja podtrzymała negatywną opinię wydaną w sprawie (uchwała z [...] września 2007 r. nr [...]). Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po zapoznaniu się z całą dokumentacją zebraną w sprawie decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] odmówił nadania Wydziałowi [...] Szkoły [...] w W. uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na wnioskowanym kierunku. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2008 r. Skarga złożona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] lipca 2008 r. spowodowała jej uchylenie przez Sąd, wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1653/08. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, powodem uchylenia decyzji było naruszenie zasady wynikającej z art. 24 kpa. Wobec powyższego konieczne stało się rozpoznanie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy uzupełnione pismem z 9 czerwca 2009 r. Minister stwierdził, że żądanie Uczelni o nadanie wnioskowanego uprawnienia podlegało ocenie formalnej dokonywanej w organie i merytorycznej, dokonywanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Analiza formalna wniosku wykazała, iż wymaga on uzupełnień. Organ wezwał stronę do dokonania uzupełnień pismem z 29 grudnia 2006 r. Pismem z 6 marca 2007 r. strona uzupełniła wniosek. Uzupełniony wniosek został uznany za kompletny pod względem formalnym, co oznacza, że zawierał dane i dokumenty, które mogły być podstawą do merytorycznej oceny dokonywanej przez Komisję. Przeprowadzona przez Komisję analiza treści materiałów zamieszczonych we wniosku wykazała, iż ich opracowanie merytoryczne wzbudza zastrzeżenia, nie zawiera istotnych informacji wskazanych w wydanych w tej sprawie uchwałach Komisji. W tym też znaczeniu Minister uznał, iż informacje zawarte we wniosku nie pozwalają uznać, iż kształcenie na kierunku "ekonomia" będzie prawidłowo zorganizowane. Minister zaznaczył, że dokonując oceny, eksperci Państwowej Komisji Akredytacyjnej opierają się na obowiązujących przepisach, jak również korzystają z własnego doświadczenia w zakresie funkcjonowania i realizowania procesu dydaktycznego przez uczelnie. Podejmując decyzje Minister opiera się na merytorycznych stwierdzeniach Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dokonując przy tym własnej wnikliwej analizy całej dokumentacji zebranej w sprawie. W przypadku przedmiotowego wniosku, Minister podzielił opinię Komisji i zgadzając się z jej zastrzeżeniami wydał decyzję odmawiającą nadania wnioskowanego uprawnienia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących uzasadnienia prawnego decyzji z [...] maja 2008 r., organ stwierdził, że w decyzji tej powołano się na przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048). Wymienione w rozporządzeniu warunki określone są ogólnie bez dokładnego wskazania, jakie szczegółowe treści powinny zawierać się we wniosku o nadanie uprawnienia. Zdaniem organu istotne jest, by zawarte we wniosku dokumenty i informacje pozwalały uznać, iż wymogi rozporządzenia zostały w pełni zrealizowane. Odnosząc się do zarzutu Uczelni, że organ władzy publicznej nie może nakładać na stronę obowiązków nie wynikających z przepisów prawa, Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem wskazany przez stronę, m.in. wymóg przedstawienia źródła finansowania badań naukowych podyktowany jest przepisami § 2 rozporządzenia stanowiącym o konieczności prowadzenia badań naukowych w dyscyplinie lub dziedzinie związanej z danym kierunkiem studiów. Informacja o źródłach finansowania tychże badań jest istotnym elementem świadczącym o stopniu realizacji przez uczelnię wymogów § 2 rozporządzenia. Z kolei wymóg dotyczący przedstawienia planów wyposażenia pomieszczeń dydaktycznych wynika z przepisów § 1 ust. 3 rozporządzenia o dysponowaniu przez uczelnię infrastrukturą zapewniającą prawidłową realizację celów kształcenia, w tym salami dydaktycznymi, laboratoriami i pracowniami. Minister wskazał, że przeprowadzaniem merytorycznej analizy spełniania warunków określonych w rozporządzeniu zajmuje się Państwowa Komisja Akredytacyjna, w której składzie znajdują się eksperci kompetentni w danej dziedzinie stosujący te same wymogi do wszystkich wniosków tego typu. Minister stwierdził, że ponowna merytoryczna ocena materiału dowodowego nie dała podstaw do zmiany stanowiska odnośnie odmowy nadania Wydziałowi [...] uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "[...]". Organ wskazał, że strona wezwana do wypowiedzenia się w sprawie, w piśmie z dnia 9 czerwca 2009 r. nie przedstawiła żadnych szczegółowych argumentów pozwalających na weryfikację ustaleń zawartych w tym postępowaniu. Zasygnalizowane przez stronę działania podjęte w okresie od 29 listopada 2006 r. są zbyt ogólne i nie mogą zdaniem organu stanowić podstawy do ponownej oceny przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Szkoła [...] w W. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jedyne normy prawne, które regulują materię przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów II stopnia zawarte są w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365) oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 27 lipca 2006 roku w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie. Skarżąca podkreśliła, że uchwały Państwowej Komisji Akredytacyjnej, ani przyjęte przez nią standardy nie stanowią, zgodnie z Konstytucja RP, źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Zatem, aby jednostka organizacyjna Uczelni mogła uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów II stopnia winna poza wymaganiami określonymi w § 1 ust. 1 rozporządzenia, które są tożsame dla studiów I stopnia, spełnić dodatkowo warunek prowadzenia badań naukowych w dyscyplinie lub dziedzinie związanej z danym kierunkiem studiów. W ocenie skarżącej złożony wniosek zawierał opracowaną koncepcję kształcenia w ramach kierunku studiów oraz plany studiów i programy nauczania sporządzone na tyle precyzyjnie, że umożliwiały rozpoczęcie kształcenia. Plan studiów nie może być w pełni szczegółowy w momencie, gdy uczelnia nie posiada jeszcze informacji ilu studentów uda jej się rekrutować na dany rok akademicki. Załączone oświadczenia nauczycieli akademickich potwierdzały spełnienie minimum kadrowego dla studentów magisterskich. Zdaniem skarżącej nauczyciele akademiccy, którzy wyrazili gotowość pracy na rzecz uczelni, gwarantują prowadzenie badań naukowych w uczelni i to na wysokim poziomie. Skarżąca podniosła, że dotychczas prowadzone prace naukowe miały charakter nieobligatoryjny właśnie za względu na posiadania jedynie uprawnień do prowadzenia studiów I stopnia. Informacje zawarte we wniosku potwierdzają prowadzenie badań naukowych, a następnie ich rozwój po uzyskaniu uprawnień przez wydział do prowadzenia studiów II stopnia. W ocenie skarżącej infrastruktura, którą dysponuje Uczelnia zapewnia prawidłowy przebieg nauczania. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia jednostka organizacyjna uczelni może uzupełnić wymagania w zakresie dotyczącym wyposażenia sal dydaktycznych, laboratoriów i pracowni, w terminie sześciu miesięcy od dnia uzyskania uprawnienia do prowadzenia kształcenia na danym poziomie kierunku studiów. Skarżąca zarzuciła, ze organ przed wydaniem decyzji powinien wezwać, stronę do uzupełnienia wniosku o odpowiednie dokumenty. W ocenie skarżącej przedłożony wniosek spełniał wszystkie wymogi rozporządzenia z 27 lipca 2006 r. Uczelnia nie zgodziła się ze sformułowaniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, że "informacje zawarte we wniosku nie pozwalają uznać, iż kształcenie na kierunku ekonomia będzie prawidłowo zorganizowane". Skarżąca powołując się na treść przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa podniosła, że stosowanie przez organ niejako trybu przypuszczającego, że kształcenie nie zostanie prawidłowo zorganizowane, stoi w sprzeczności z zasadą, że wszelkie ustalenia organu winny opierać się na udowodnionych faktach, a nie dywagacjach. Strona podniosła także, że stanowisko, co do zebranego materiału dowodowego zawarte w piśmie z dnia 9 czerwca 2009 roku było ustosunkowaniem się do zawartości akt postępowania, które udostępniono Uczelni, a które nie zawierały żadnych dokumentów ponad wniosek strony i uchwały Komisji. Zdaniem skarżącej powyższe potwierdza, że Minister nie przeprowadził prawidłowo postępowania, gdyż z art. 7 kpa wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną jej wydania stanowi przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 165, poz. 1365 z późn. zm., dalej "Prawo o szkolnictwie wyższym"), który w części odnoszącej się do rozpatrywanej sprawy stanowi, że jednostki organizacyjne uczelni nie spełniające wymagań mogą uzyskać uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i odpowiednim poziomie kształcenia na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wydanej po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Przy czym na podstawie art. 9 Prawa o szkolnictwie wyższym, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego został upoważniony do wydania szeregu rozporządzeń, w tym rozporządzenia normującego warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Dlatego rozporządzenie z 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048, dalej "rozporządzenie") dopełnia regulację ustawową. Zatem kwestia uzyskania uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku przez uczelnie, które nie mogą same o tym decydować, jest z woli ustawodawcy determinowana: po pierwsze, przepisami prawa (a więc także rozporządzenia), po drugie, uznaniem naczelnego organu administracyjnego, dokonywaną na podstawie miarodajnych przepisów prawa i po uzyskaniu opinii jednostki specjalistycznej, jaką jest Państwowa Komisja Akredytacyjna. Biorąc pod uwagę wyjątkowość regulacji prawnej i jej ogólny charakter przy rozpatrywaniu wniosków, zachodzi konieczność stosowania wykładni systemowej i celowościowej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia celu, jaki przyświecał ustawodawcy, powołującemu do opiniowania wniosków uczelni Państwową Komisję Akredytacyjną. Zdaniem Sądu wypracowane przez członków Komisji, działających w różnych zespołach, kryteria stosowania wymagań, mogą być pomocne przy stosowaniu tych ogólnych przepisów prawa, które zawierają w sobie element oceny. Wprawdzie żaden przepis prawa nie stanowi, że opinia Państwowej Komisji Akredytacyjnej ma dla organu charakter wiążący, jednakże powinna być ona uwzględniona, jeżeli nie zawiera cech dowolności interpretacyjnej. Odnosząc powyżej poczynione uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Trafnie organ naczelny stwierdził, że wniosek złożony przez Uczelnię i załączone do niego dokumenty nie pozwalają uznać, że kształcenie na kierunku "[...]" zostanie prawidłowo zorganizowane. Dokonując oceny zastosowanych przepisów należy wskazać na przepis § 6 ust 4 rozporządzenia. Określa on minimum kadrowe dla studiów drugiego stopnia jako zatrudnienie co najmniej sześciu nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego, w tym co najmniej pięciu posiadających dorobek naukowy w zakresie danego kierunku studiów oraz co najmniej jednego nauczyciela akademickiego posiadającego dorobek w dziedzinie nauki związanej z danym kierunkiem studiów, a także zatrudnienie co najmniej sześciu nauczycieli akademickich posiadających stopień naukowy doktora, spośród których co najmniej czterech posiada dorobek naukowy w zakresie danego kierunku studiów, a co najmniej dwóch - w zakresie dziedziny nauki związanej z danym kierunkiem studiów. Jak wynika z treści wyżej wskazanego przepisu, nauczyciele akademiccy powinni mieć dorobek naukowy w danej dziedzinie lub w dziedzinie nauki związanej w danym kierunkiem. Jako uzasadnione należy ocenić stanowisko organu naczelnego, że brak aktualnego dorobku naukowego niektórych z nauczycieli stanowi przeszkodę do zaliczenia ich do minimum kadrowego. Trafnie organ wskazał, że w świetle dynamicznego rozwoju nauk ekonomicznych dorobek ten jest niezbędny w procesie kształcenia na studiach wyższych. Natomiast co do grupy nauczycieli akademickich, którzy mogliby być zaliczeni do minimum kadrowego nie zaplanowano powierzenia im zajęć dydaktycznych w wymiarze określonym w § 8 ust. 3 rozporządzenia. Należy podzielić też ocenę organu o braku odpowiedniej obsady zajęć dydaktycznych oraz to, że kwalifikacje nauczycieli akademickich nie były skorelowane z przedmiotami, które mieli prowadzić. Tę kwestię przedstawia szczegółowo opinia Państwowej Komisji Akredytacyjnej z 5 lipca 2007 r. Wynika z niej m.in., że zajęcia z przedmiotu historia myśli ekonomicznej prowadzić miał wykładowca specjalizujący w przedmiocie stosunki polsko-radzieckie. Zajęcia z międzynarodowych stosunków gospodarczych prowadzić miał specjalista z dziedziny stosunków polsko - radzieckich oraz współpracy z RWPG. Zajęcia z mikro i makroekonomii prowadziłby specjalista z zakresu finansów. Jak wynika z akt sprawy, z przedstawionych do minimum kadrowego nauczycieli akademickich, pięć osób jest w wieku powyżej osiemdziesięciu lat (84, 83, 82, 81 i 80 lat); dwie osoby powyżej 70 lat (76 i 73). Zdaniem Sądu osoby w tak zaawansowanym wieku nie gwarantują w dłuższym przedziale czasowym faktycznego i osobistego prowadzenia badań naukowych i zajęć. Nie bez znaczenia jest także, że publikacje naukowe niektórych z tych osób pochodzą sprzed wielu lat i nie dotykają problemów współczesnej ekonomii. Nie można więc z przyczyn wyżej omówionych podzielić zarzutów skargi, że obsada kadry, zaproponowana koncepcja kształcenia, program nauczania, w tym liczba godzin przewidziana na określone przedmioty, zapewnią wysoką jakość kształcenia i prowadzenia badań na wysokim poziomie. Nie może budzić zastrzeżeń stanowisko organu co do nie pełnego przedstawienia planu badań naukowych, wysokości środków na prowadzone badania, braku informacji o uzyskanych grantach, czy też innych środkach przeznaczonych na badania. Zarzut skargi, ze dotychczasowe badania miały charakter nieobligatoryjny ze względu na posiadanie jedynie prze Uczelnię uprawnień do prowadzenia studiów I stopnia, nie może być skuteczny. Powoływanie się przez skarżącą na przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia z 27 lipca 2006 r., który stanowi, że jednostka organizacyjna uczelni może uzupełnić wymagania w zakresie wyposażenia sal dydaktycznych, laboratoriów pracowni w terminie 6 miesięcy od dnia uzyskania uprawnienia do prowadzenia kształcenia, jest niezasadne. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest bowiem spełnienie pozostałych wymogów, o których mowa w § 2 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Skoro wymogi te nie zostały spełnione, to nie mógł być zastosowany przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia. Nieskuteczne są zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości uzasadnienia decyzji. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest tak obszerne jak uzasadnienie decyzji z [...] maja 2008 r., jednakże uzasadnienie to spełnia minimum wymagań, jakie stawia przepis art. 107 § 3 kpa, a zaskarżona decyzja poddaje się kontroli. Zważyć należy, że naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, które uprawniałoby Sąd do uchylenia decyzji wymagałoby ustalenia, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organ prawidłowo przedstawił stan faktyczny, wskazał zebrane w sprawie dowody i wyjaśnił podstawę prawną decyzji. Natomiast zarzut skargi odnośnie nie wezwania strony do uzupełnienia wniosku nie uwzględnia istniejącego stanu rzeczy. Faktycznie strona była wezwana pismem z 29 grudnia 2006 r. do uzupełnienia braków wniosku i wniosek uzupełniła. Strona w toku całego postępowania była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Organ na każdym etapie postępowania umożliwił stronie udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się. Zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 §1 i 80 kpa są także niezasadne. Zważyć należy, że w sprawie, w której wnioskodawca ubiega się o nadanie określonego uprawnienia, ma on obowiązek przedstawić dowody uzasadniające przyznanie tego uprawnienia. To właśnie strona ma wykazać, że spełnia konieczne wymogi uzasadniające przyznanie uprawnienia, gdyż wiedza i dowody w tym zakresie są przede wszystkim w jej dyspozycji, a niekiedy są wyłącznie znane stronie. Dlatego zarzut skargi, że organ ograniczył się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów, jest niezasadny. Organ obowiązany był przed wydaniem decyzji do zbadania kompletności dokumentów, do zasięgnięcia opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej - i to uczynił. Z treści decyzji z [...] maja 2008 r. wynikało, jakie dowody należy przedstawić. Skarżąca ich nie przedstawiła, ograniczając się wyłącznie do polemicznego pisma Rektora z 9 czerwca 2009 r. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.).