I SA/Wa 1551/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Emilia Lewandowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę - Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r nr [...] utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. nr [...] . Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1991 r. nr [...] , działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 23, poz. 191 ze zm.), powoływaną dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych nr[...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...], nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanym w karcie nr [...], stanowiącym integralną część decyzji. J.S. w piśmie z [...] października 2015 r., sprecyzowanym [...] grudnia 2015 r., wniosła o przywrócenie mienia w postaci działki nr [...] , zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w M. z [...] lutego 1960 r. sygn. akt [...] . E. L. – córka J.S. w piśmie z [...] grudnia 2015 r., uzupełnionym pismami z [...] i [...] grudnia 2015 r., wniosła o wszczęcie postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją Wojewody z [..] grudnia 1991 r. Do wniosku załączyła postanowienie Sądu Powiatowego w M. z [...] lutego 1960 r. sygn. akt [...] , akt notarialny z [...] listopada 1991 r. Rep. A nr [...] i zawiadomienia Starostwa Powiatowego w M. z [...] marca 2003 r. o zmianach danych ewidencyjnych gruntów i budynków. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jej roszczenie dotyczy działek o numerach [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] , położonych w obrębie S. , gmina R. . Zdaniem wnioskodawczyni, działka nr [...] pochodzi z działek nr [...] , nr [...] i nr [...] . Do ww. pism dołączyła kopie umowy darowizny Rep A Nr [...], wykazu zmian gruntowych Urzędu Rejonowego w M. oraz odpisu prawomocnej ugody z [...] maja 1961 r. sygn. akt [...] . Jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i wyjaśniła, że jej ojciec, będący właścicielem skomunalizowanych nieruchomości, nie wiedział o toczącym się postępowaniu, a tym samym nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia oraz gmina, które mienie to przejmuje, natomiast inne osoby tylko w przypadku, jeżeli udowodnią, powołując się na dokumenty, że to im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Zaznaczył, że dla komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości obowiązujący w dacie wejścia w życie ww. ustawy, gdyż nieruchomość ta w ówczesnym stanie stała się mieniem właściwej gminy, a decyzja deklaratoryjna wojewody jedynie tę okoliczność potwierdza. Wojewoda uznał, że nadesłane przez wnioskodawczynie dokumenty nie potwierdziły, że sporna działka o nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. była ich własnością. Wojewoda oparł swe ustalenia na dokumentach nadesłanych przez wnioskodawczynie i przez Starostę [...] przy piśmie z [...] stycznia 2016 r. nr [...] , w tym na dokumentach znajdujących się w zasobie ewidencji gruntów i budynków, tj. sporządzonym w 1972 r. rejestrze gruntów z jednostek [...] i [...] , kserokopii decyzji komunalizacyjnej wraz z kartą inwentaryzacyjną. Wojewoda uznał zatem, że zarówno J.S. jak i E.L. nie są stronami postępowania komunalizacyjnego, gdyż nie wykazały, aby przysługiwał im jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] . W związku z powyższym wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany, gdyż wnioskodawczynie nie posiadają interesu prawnego oraz legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. E.L. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając, że organ nie wyjaśnił, kiedy została utworzona działka o nr [...] i z czyjego gruntu została wyodrębniona, gdyż Gmina R. nie posiadała tam nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. Komisja podzieliła w całości stanowisko Wojewody, że wnioskodawczynie nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., co warunkuje możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego. Skargi na powyższe postanowienie wniosły E.L. i J.S.. J.S. w skardze zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie może domagać się wznowienia postępowania, podczas gdy z akt sprawy wynika w sposób bezsprzeczny, że własność przedmiotowej nieruchomości jest niewątpliwa, a pomimo tego skarżąca nie może dochodzić swoich praw; b) art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy bezspornym jest, że skarżącej, jako następczyni prawnej właściciela działki o nr [...] na dzień [...] maja 1990 r., przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.; c) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia bez przeprowadzenia dowodu z wykazu zmian gruntowych działki nr [...] , który to dowód organ powinien przeprowadzić z urzędu oraz na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów, z których wynika, że powinna ona mieć przymiot strony w postępowaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1551/16 odrzucił skargę E.L. z powodu wniesienia jej z uchybienie terminu. Postanowienie stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, nie naruszają prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. stwierdzającej nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę R. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr[...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...]. Na wstępie wskazać należy, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może ono być wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 K.p.a.). Stroną, zgodnie z art. 28 K.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, opubl. Lex nr 47898). W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym komunalizacji z mocy prawa jednolicie przyjmuje się, że w tym postępowaniu uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia (por. np. wyrok NSA z 29 września 1998 r. sygn. akt I SA 57/98). Organy administracyjne przyjęły, że ani skarżąca ani E.L. nie wykazały, że na dzień komunalizacji przysługiwał im tytuł rzeczowy do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , położonej we wsi S. gmina R. – skomunalizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. Ustalenie organów administracyjnych jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w dokumentach zebranych w toku postępowania administracyjnego. Nie można wywieść tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej działki z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawczynie. Umowa przekazania posiadania zabudowanej nieruchomości rolnej z [...] listopada 1991 r., którą J.S. i L.S. przekazali swojej córce E. G. (obecnie L. ) nieruchomość położoną we wsi S., gmina R., zawierającą [...] obszaru wraz z zabudowaniami, nie wskazuje jakie działki obejmuje powyższa nieruchomości. Umowa darowizny zawarta w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1991 r. Repertorium A Nr [...] wskazuje, że J.S. i L.S. przekazali swoje córce E.L. nieruchomość rolną o powierzchni [...], składającą się z działek o nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i o nr [...] , położoną we wsi S. w gminie S. oraz zabudowaną nieruchomość rolną położoną we wsi S. gminie R. o powierzchni [...]. Umowa ta także nie wymienia działek, które weszły w skład gospodarstwa położonego we wsi S.. Również na podstawie przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów: postanowienia Sądu Powiatowego w M. z dnia [...] lutego 1960 r. sygn. akt [...] w sprawie nabycia spadku po B. S. i z odpisu protokołu ugody sporządzonej [...] maja 1961 r. dotyczącej działu spadku po B. S. , nie można stwierdzić jednoznacznie jakie konkretnie działki wchodziły w skład masy spadkowej. Z wykazu zmian gruntowych Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] maja 1991 r. wynika zaś, że L.S. był właścicielem działek o nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i o nr [...] w jednostce ewidencyjnej R., obręb S. o łącznej powierzchni [...]. Powierzchnia działek będących własnością L.S. według powyższego wykazu odpowiada powierzchni zabudowanej nieruchomości rolnej przekazanej E.L. umową darowizny i umową przeniesienia posiadania zabudowanej nieruchomości rolnej z [...] listopada 1991 r. Dodać trzeba, że wykaz zmian gruntowych sporządzony został w dniu [...] maja 1991 r. i odpowiadał stanowi z 1960 r. - po wydaniu postanowienia Sądu Powiatowego w M. z dnia [...] lutego 1960 r. w sprawie nabycia spadku po B.S. . Przekazane przez wnioskodawczynie, zawiadomienie Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] marca 2013 r. o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków również w żaden sposób nie potwierdza tytułu prawnego skarżącej do działki o nr [...] W toku postępowania administracyjnego organy zebrały dodatkowe dokumenty dotyczące skomunalizowanego mienia. Starosta [...] , na wezwanie Wojewody, przekazał przy piśmie z [...] stycznia 2016 r. nr [...] , m. in. kserokopie z rejestru gruntów sporządzonego w 1972 r. z jednostek [...] i [...] i informację z rejestru gruntów. Z rejestru gruntów jednostki rejestrowej 75 według wpisu lub zmiany z 1972 r. wynika, że L.S. był właścicielem działek o numerach [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] i [...] o powierzchni 13,53 ha. Z rejestru gruntów jednostki rejestrowej [...] według wpisu lub zmiany z 1972 r. wynika zaś, że działka nr [...] o pow. [...] pozostawała we władaniu Urzędu Gminy w R. i stanowiła drogę gminną. Stanowisko Starosty [...] wskazujące, że na podstawie dokumentów nadesłanych przez wnioskodawczynie oraz dokumentów znajdujących się w zasobie ewidencji gruntów i budynków nie można uznać, żeby J.S., bądź E.L. były w dniu [...] maja 1990 r. właścicielami spornej działki nr [...] , znajduje zatem potwierdzenie w zebranych dokumentach. Twierdzenia skarżącej, że działka nr [...] pochodzi z działek o numerach [...] , [...] i [...] nie zostały poparte żadnymi dokumentami. Wręcz przeciwnie zebrane w toku postępowania dokumenty wskazują, że poprzednik prawny skarżącej L.S. nie był właścicielem spornej działki nr [...] ani w 1960 r. ani w 1972 r., ani też na dzień [...] maja 1991 r., kiedy sporządzono wykaz zmian gruntowych. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko organów administracyjnych, że wnioskodawczynie nie wykazały się dokumentami potwierdzającymi tytuł rzeczowy do skomunalizowanego gruntu na dzień [...] maja 1990 r., co oznacza, że nie są stroną postępowania komunalizacyjnego. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organów administracyjnych, że wniosek J.S. i E.L. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] , nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dodatkowo należy podnieść, że organy administracyjne uznały, że właściwą formą rozstrzygnięcia o braku statusu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania komunalizacyjnego. W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia odmawiającego jego wznowienia. Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić – należy dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Jedynie pozytywne ustalenia w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 K.p.a. skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Jednocześnie zauważyć należy, że organy orzekające w sprawie pominęły okoliczność, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak w niniejszej sprawie, organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 K.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. II Zakamycze 2005, str. 882 oraz wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, LEX nr 510752). Dlatego też w niniejszej sprawie organy orzekające najpierw powinny wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 K.p.a., a następnie wobec stwierdzenia, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a, umorzyć, w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a, postępowanie wznowieniowe. Z drugiej jednak strony, jak ewidentnie wynika z treści art. 147 zdanie drugie K.p.a. - wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Skoro więc w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała ani też nie potwierdził tego organ, aby posiadała jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętej komunalizacją, a jedynie twierdzi, że działka o nr [...] była własnością jej poprzedników prawnych, a właścicielem jest podmiot publicznoprawny, to zaskarżone postanowienie, pomimo pewnej wadliwości procesowej, w istocie nie narusza prawa, gdyż nie narusza praw strony skarżącej. Reasumując, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Uwzględniając powyższe Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku.