I SA/Wa 1551/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] września 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku W. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju wniósł W. J. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] marca 1992 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów niezabudowanych, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...] przy ul. [...], ark. [...], obr. [...], oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Wnioskiem z [...] marca 2016 r. W. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożył W. J. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister przywołał treść art. 61a kpa i art. 157 § 2 kpa i wskazał, że w sprawie rozważyć trzeba czy wnioskodawca może powołać się na przepis prawa materialnego dający mu uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec decyzji z [...] marca 1992 r. Organ podniósł, że powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które było uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. W ocenie organu nadzoru, z akt sprawy jak też z samej decyzji z [...] marca 1992 r. nie wynika aby W. J. legitymował się przymiotem strony postępowania uwłaszczeniowego. Organ nie stwierdził również, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, aby wnioskodawca posiadał jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Minister podniósł, że interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania wnioskodawca wywodzi z faktu, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji z [...] marca 1992 r. złożył on wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości powołując się na okoliczność braku realizacji celu wywłaszczenia. Organ ustalił, że na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] kwietnia 1988 r. Skarb Państwa nabył od E. J., W. J. i R. J., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę bazy magazynowo handlowej, udział wynoszący 1/2 części w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Wnioskiem z [...] stycznia 1992 r. E. J., W. J. i R. J. wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem stała się zbędna i podlega zwrotowi. Decyzją z [...] stycznia 1993 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...] i [...] na rzecz E. J., W. J. i R. J. Organ ustalił również, że decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 344/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1861/16, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Lublinie. Minister przywołał następnie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru, w związku z ostatecznym zakończeniem postępowania zwrotowego decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości, wnioskodawca jako dawny właściciel nieruchomości utracił wynikające z art. 136 ww. ustawy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. Skoro bowiem interes prawny wnioskodawcy miałby wynikać "z praw osób trzecich" w postaci roszczenia o zwrot przedmiotowych gruntów na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jego ostateczne negatywne rozpatrzenie skutkuje utratą przez wnioskodawcę interesu prawnego opartego na ww. przepisie. Organ podkreślił, że interes prawny musi być aktualny i konkretny a nie tylko hipotetyczny. Minister dodał, że z całości zebranego materiału dowodowego, w tym z analizy treści księgi wieczystej nr [...] nie wynika, aby wnioskodawca posiadał w chwili obecnej jakiekolwiek prawo rzeczowe lub zgłoszone roszczenie w rozumieniu art. 2 ust 1 ustawy z 29 września 1990 r. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Końcowo Minister wskazał, że wbrew stanowisku wnioskodawcy, w wyrokach z 13 czerwca 2018 r. i 12 stycznia 2016 r. sądy administracyjne nie oceniały prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył W. J. zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) rażące naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 61 §1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, po blisko 3 latach rozpatrywania sprawy, że "rzekomo" strona nie ma interesu prawnego w związku z decyzją z [...] marca 1992 r., w sytuacji gdy w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji bezspornie toczyło się postępowanie w zakresie żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości objętej niniejszym sporem, co jednoznacznie wynika między innymi z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1992 r., przy czym pomimo toczącego się sporu, (który zakończył się decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w dniu [...] stycznia 1993 r.), w przedmiotowej decyzji Wojewoda [...] z pełną świadomością działania niezgodnego ze stanem rzeczywistym i prawnym, zamieszcza klauzulę, że "rzekomo" decyzja ta nie narusza praw osób trzecich; 2) rażące naruszenie art. 170 kpa, przez całkowite zignorowanie wyroku WSA w Lublinie z 12 stycznia 2016 r. oraz wyroku NSA z 13 czerwca 2018 r., gdzie wyraźnie podkreślono, że przy rozpatrywaniu sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości niezbędnym jest rozstrzygnięcie, z udziałem strony wnoszącej skargę i skargę kasacyjną, prawidłowości podjęcia decyzji z [...] marca 1992 r. w odrębnym postępowaniu co potwierdza jednocześnie status "strony" w rozumieniu art. 28 kpa, przy czym w żadnym miejscu powyższe sądy nie kwestionowały statusu strony w tych procesach; 3) rażące naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że decyzja z [...] marca 1992 r. nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, w sytuacji gdy: - po pierwsze, całkowicie niezgodnie z prawdą i stanem faktycznym przyjęto w części tej decyzji, że przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste nie narusza praw osób trzecich (co wiązało się z potrzebą złożenia oświadczenia przez podstawowy organ administracji, w sytuacji gdy w tym czasie toczyło się postępowanie administracyjne przed tym organem o zwrot przedmiotowej nieruchomości); - po drugie, z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie tak ustawowe jak też powtórzone w decyzji z [...] marca 1992 r. jest wyjątkowo mylące i na pewno nie może być uznane za decyzję, która zapewnia zaufanie społeczne do organów administracyjnych Państwa, skoro organ administracyjny z jednej strony rozstrzyga o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, zaznaczając jednocześnie, że decyzja ta ma "rzekomo" nie naruszać praw osób trzecich, żeby następnie z drugiej strony uznawać, że decyzja ta wyklucza możliwość zwrotu tej nieruchomości poprzednim właścicielom, pomimo bezspornego faktu nieprzeznaczenia jej na cel publiczny; - po trzecie, przedsiębiorstwo państwowe będące beneficjentem powyższej decyzji, z pełną świadomością, że w toku tego przejęcia toczy się postępowanie o zwrot tej nieruchomości, ostatecznie po przekształceniach podmiotowych, powyższą nieruchomość przekazuje do użytkowania deweloperowi, który dla celów komercyjnych podejmuje działania związane z budową osiedla mieszkaniowego, przy czym fakt ten organ całkowicie przemilcza, czego potwierdzeniem jest treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do organu celem merytorycznego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy skarżący legitymuje się, opartym na przepisie prawa materialnego, interesem prawnym uprawniającym do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. stwierdzającej nabycie, z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. W myśl art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, które sąd w składzie orzekającym podziela, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy mówiąc, tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę do uznania istnienia interesu prawnego i tylko taki przepis stwarza dla określonego podmiotu legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu lub żądaniu jego wszczęcia. W rozpoznawanej sprawie, co prawidłowo dostrzegł organ nadzoru, podstawy do uznania istnienia interesu prawnego należało upatrywać w art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.). Z powołanego przepisu wynika, że stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Natomiast osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Po analizie akt sprawy podzielić trzeba stanowisko organu, że z zebranych dowodów, jak też z samej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., nie wynika aby skarżący legitymował się przymiotem strony postępowania uwłaszczeniowego. W oparciu o zebrany materiał dowodowy nie można również uznać aby skarżący posiadał jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Interes prawny do zainicjowania przedmiotowego postępowania nadzorczego skarżący wywodzi z faktu, że przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. złożył wniosek o zwrot nieruchomości z uwagi na brak realizacji celu wywłaszczenia. W sprawie pozostaje poza sporem, że wnioskiem z [...] stycznia 1992 r. E. J., W. J. i R. J. wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem stała się zbędna i podlega zwrotowi. Nie jest również kwestionowane, że decyzją z [...] stycznia 1993 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1993 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] odmówił wnioskodawcom zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, decyzją z [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zaś prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. J. na ww. decyzję z [...] marca 2015 r., natomiast wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W. J. od ww. wyroku WSA w Lublinie. Z powyższego wynika, że żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości zakończyło się decyzją ostateczną o odmowie zwrotu nieruchomości. W tych okolicznościach prawidłowo uznał organ nadzoru, że roszczenie wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, ze zm., dalej "u.g.n.") skarżącemu nie przysługuje. Jeśli bowiem interes prawny skarżącego w niniejszym postępowaniu nieważnościowym miałby wynikać z art. 136 ust. 3 u.g.n., to postępowanie w przedmiocie roszczenia, zgłoszonego w oparciu o ten przepis, nie może być zakończone decyzją ostateczną, która potwierdza brak roszczenia. W związku zaś z ostatecznym zakończeniem postępowania zwrotowego decyzją odmawiającą zwrotu nieruchomości skarżący utracił wynikające z art. 136 u.g.n. uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. Jak prawidłowo dostrzegł organ, interes prawny musi być bowiem aktualny i konkretny, a nie tylko hipotetyczny. W tej sytuacji za prawidłowe uznać trzeba stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że w chwili obecnej, z uwagi na brak po stronie skarżącego roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości, skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej z 23 marca 1992 r. W konsekwencji, zarzut wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z naruszeniem art. 28 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa okazał się niezasadny. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) polegającego na pominięciu przez organ nadzoru wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1861/16, oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 344/15. Analiza uzasadnień powołanych wyroków potwierdza stanowisko organu nadzoru, że w ww. orzeczeniach nie oceniano prawidłowości decyzji ostatecznej Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., a jedynie wskazano, że do czasu wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego oraz wzruszenia wpisu księgi wieczystej dotyczącego użytkowania wieczystego nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, gdyż zostały spełnione przesłanki negatywne do zwrotu nieruchomości określone w art. 229 u.g.n. Ponadto, wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które dotyczą braku zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. W odniesieniu do tych zarzutów wyjaśnić trzeba, że przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie rozstrzygnięcia organu o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy (art. 61a § 1 kpa). Z tego powodu podniesione w skardze kwestie zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. pozostają w niniejszej sprawie poza zakresem kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7