I SA/Wa 1552/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z.S., B.B., H.K., J.B., M.B., T.B. i L.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących Z.S., B.B., H.K., J.B., M.B., T.B. i L.B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz Z.S. i J.B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] ha, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i dokonanych ocenach prawnych: Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. o powierzchni [...] m.kw. , stanowiącą własność M. i S. B. " pod budowę posterunku Milicji Obywatelskiej" w Ł. Wnioskiem z dnia 27 marca 2003 r. S. B. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Spadkobiercami M. i S. B. są: Z. S., H. K., B. B., L. B., J. B., M. B. i T. B. Pismem z dnia 22 listopada 2005 r. spadkobiercy byłych właścicieli poparli wniosek o zwrot wyżej opisanej nieruchomości. Na nieruchomości został wybudowany posterunek ówczesnej milicji obywatelskiej, prace inwestycyjne rozpoczęto w 1964 r., co potwierdza protokół przekazania placu pod budowę budynku administracyjno – mieszkalnego i gospodarczego posterunku MO w Ł. oraz pismo Wydziału Nieruchomości Komendy Stołecznej Policji z dnia 1 marca 2006 r. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany , a wobec tego organy administracji rozpatrywały możliwość zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w Ł. o informację, czy część nieruchomości, wskazana przez wnioskujących o zwrot jako niezabudowana może być zagospodarowana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot tj. w dniu 27 marca 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ł. pismem z dnia 10 czerwca 2005 r. poinformował, że na dzień 27 marca 2003 r. działka ewidencyjna, położona w obrębie [...], w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Ł., zatwierdzonym uchwałą Miasta nr XXVI/158/93 z dnia 24 marca 1993 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 14 z dnia 31 sierpnia 1993 r., znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niską. Wyodrębnienie części terenu z działki nr [...] i jej zagospodarowanie nie jest możliwe z uwagi na : istniejące zagospodarowanie całej działki budynkiem z przeznaczeniem na komisariat policji wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania komisariatu; wykorzystywanie jej na parking dla komisariatu; występujące media: szambo z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącze wodociągowe, studnia; obowiązującą linię rozgraniczającą oznaczoną na załączniku graficznym; nieprzekraczalną linię zabudowy – tj.6 m. od linii rozgraniczającej. W związku z tym brak zachowania warunków wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Starosta [...] przytoczył treść przepisu art.137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznał, że nie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie a umożliwiające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Ocenę tę podzielił organ odwoławczy i decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercom byłych właścicieli. Skargę na decyzję Wojewody Warszawskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Z. S., B. B., J. B., L. B., T. B., M. B. i H. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – art.137 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art.7 i 77 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, bo Starosta [...] przemilczał fakt, iż dopiero decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Niezagospodarowana część nieruchomości nie miała określonego celu, a wraz z zagospodarowaniem całej działki ( budynkiem z przeznaczeniem na komisariat policji) doszło do zmiany celu tej niezagospodarowanej części. Skarżący podali, że zgodnie z art.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane należy zwrócić uwagę, że prawo do dysponowania nieruchomością należy postrzegać przez tytuł prawny wynikający z prawa własności, a nie w drodze domniemanych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na określone cele. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Komendant [...] Policji również wnosił o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 1 grudnia 2006 r. uczestnik podał, że prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 1964 r. została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość na określony cel publiczny, jakim było wybudowanie Komendy Policji , a w decyzji wywłaszczeniowej byłym właścicielom M. i S. B. przyznane zostało odszkodowanie. Wydana została decyzja o lokalizacji szczegółowej sytuująca posterunek policji na wywłaszczonej działce. Na nieruchomości został wybudowany budynek, w którym mieściła się i nadal mieści siedziba policji. Istniejące zagospodarowanie całej działki budynkiem z przeznaczeniem na Komisariat Policji wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania komisariatu, wykorzystywanie działki na parking komisariatu, występujące na nieruchomości media oraz obowiązująca linia rozgraniczająca i nieprzekraczalna linia zabudowy czynią niemożliwym dokonanie zwrotu choćby części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest w trzech płaszczyznach: kompetencyjnej (zbadanie, czy były podstawy do wydania zaskarżonego orzeczenia), procesowej i materialnoprawnej ( zbadanie, czy organy administracji publicznej wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ). Ponadto zgodnie z art.134 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. 1961 r., Nr 18, poz.94). Co do zasady dopuszczalne jest orzekanie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie przepisów wymienionej wyżej ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie bowiem z art.216 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. z 2004 r., Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – " Przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości..". Do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne było dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości lub jej części wymienione w przepisach : art.136 ust.3 w zw. z art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należało zatem zbadać, czy prawidłowo orzekły organy administracji publicznej, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że na organach administracji orzekających w sprawie zwrotu nieruchomości spoczywa obowiązek zbadania, czy nie zachodzi jedna z przesłanek warunkujących zwrot, w sytuacji gdy wystąpi chociaż jedna z przesłanek art. 137 ust.1 to należy orzec o zwrocie nieruchomości, w przeciwnym wypadku, gdy jedna z przesłanek nie zachodzi obowiązkiem organu orzekającego jest zbadanie obu przesłanek wymienionych w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 warunkujących orzeczenie o zwrocie nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organy obu instancji rozważały sprawę w aspekcie zarówno spełnienia przesłanek wymienionych w art.137 ust.1 pkt 1 i 2, jak też art.137 ust.2, aczkolwiek ustalenia w zakresie dotyczącym przesłanek określonych w art.137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za niewystarczające. W pierwszej kolejności Sąd rozważał zarzut skargi dotyczący wadliwego - według skarżących - przyjęcia przez organy orzekające w sprawie, iż nie zachodzą przesłanki z art. 137 par.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wywodzili, że skoro dopiero w 2005 r. Komenda Policji w Ł. uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę ( nota bene uchyloną w wyniku skargi kasacyjnej) a w sprawie nie wykazano wcześniejszych pozwoleń budowlanych, to nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość będąca własnością M. i S. małż. B. została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...] na cel wskazany w decyzji lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] maja 1963 r., nr [...] " pod budowę posterunku Milicji Obywatelskiej w Ł." (k.67 – 71 akt administracyjnych). Wprawdzie, jak wynika z pisma Archiwum Państwowego m. W. z dnia 25 października 2004 r. nie odnaleziono projektu budowlanego ani pozwolenia na jego użytkowanie ( k. 72 akt adm.), lecz zachował się dokument - "protokół przekazania" z dnia 2 czerwca 1964 r. ( k.29 akt adm.) Z protokołu tego wynika, że w tym właśnie dniu przekazano plac pod budowę budynku administracyjno - mieszkalnego i gospodarczego posterunku MO w Ł., zgodnie z lokalizacją i projektem zagospodarowania terenu o powierzchni [...] m.kw. , przy czym stroną przyjmującą teren pod plac budowy byli wymienieni z imienia i nazwiska : kierownik budowy oraz kierownik grupy robót [...]. Protokół ten zawiera szczegółowe ustalenia dotyczące doprowadzenia energii elektrycznej na plac budowy, wytyczenia budynku, oczyszczenia terenu z płodów rolnych. Protokół przekazania terenu z 2 czerwca 1964 r. jest następstwem decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1964 r., nr [...] zezwalającej " Komendzie Milicji Obywatelskiej w W." na objęcie w posiadanie nieruchomości położonej w Ł., a z uzasadnienia decyzji wynikało, że objęcie nieruchomości w posiadanie miało nastąpić przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Z pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 19 maja 1964 r., nr [...], wynika, że budowa posterunku policji w Ł. znajdowała się w planie inwestycyjnym na rok 1964. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się mapa " zagospodarowania terenu na posterunek MO w Ł." z 1961 r. ( k. 32, 33 akt adm.). Wszystkie powyższe dokumenty przemawiają za prawidłowością ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie, że nie została spełniona przesłanka z art.137 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż rozpoczęcie prac nastąpiło przed upływem 7 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, czyli – jak wynika z akt sprawy - od dnia 30 września 1964 r. Dodatkowo z uzasadnienia decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] września 1964 r., nr [...] wynika, że " jak stwierdzono w dacie rozprawy przed Komisją prace przy wznoszeniu budynku posterunku MO były już znacznie zaawansowane." ( k.89). Natomiast niewystarczające są ustalenia poczynione przez organy obu instancji, co do istnienia przesłanek wymienionych w art.137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu : - " Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust.1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot..". Według wypisu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr XXVI/158/93 z dnia 24 marca 1993 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 14 z dnia 31 sierpnia 1993 r. przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe niskie, teren oznaczony jest w planie zagospodarowania kodem planistycznym A1-21/MN( k.4). Według pisma Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia 10 czerwca 2005 r., nr [...] biorąc pod uwagę powyższe zapisy planu zagospodarowania przestrzennego w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, wyodrębnienie części działki z działki ewidencyjnej nr [...] i jej zagospodarowanie przez wnioskujących o zwrot jest niemożliwe z uwagi na : 1/ istniejące zagospodarowanie całej działki budynkiem z przeznaczeniem na komisariat policji wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania komisariatu,2) wykorzystywanie jej na parking komisariatu, 3)występujące media tj. szambo wraz z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącze wodociągowe, studnia, 3) obowiązującą linię rozgraniczającą, oznaczoną na załączniku graficznym, 4) nieprzekraczalną linię zabudowy – tj. 6 m. od linii rozgraniczającej, a w związku z tym brak możliwości zachowania warunków wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Brak przesłanek z art.137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy administracji wywiodły wyłącznie z powyższego pisma Burmistrza Gminy Ł. z dnia 10 czerwca 2005 r., co było - w ocenie Sądu – niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z dokumentacji fotograficznej i mapy ( k.53, k.50- 51 teczka 3 akt adm., k.23-24 teczka 4 akt adm.) wynika, że część działki porośnięta jest drzewami i krzakami i co do tej części brak jest ustaleń, co do jej wykorzystania na cel wywłaszczenia. Nadto organ pierwszej instancji przyjmując, że brak jest możliwości zagospodarowania tej części nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot opierał się wyłącznie na stanowisku Burmistrza Gminy Ł., nie ustalił powierzchni tej części gruntu. Badając przesłanki art.137 ust.2 należało przedstawić wyrys mapy terenu będącej przedmiotem żądania zwrotu z dokładnym oznaczeniem naniesień : budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie z oznaczeniem jaką powierzchnię spornego terenu zajmują, przestawić opinię biegłego specjalisty z zakresu spraw zagospodarowania przestrzennego na okoliczność możliwości zagospodarowania części nieruchomości przez byłego właściciela zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu złożenia wniosku o zwrot. Te ustalenia muszą być jednoznaczne i nie budzić żadnych wątpliwości. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że przy rozstrzyganiu sprawy organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego tj. art.. 7 kpa i 77 par.1 kpa, a także przepis prawa materialnego – art.137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niedostateczne zbadanie przesłanek w tym przepisie wymienionych . Z powyższych względów na podstawie art.145 par.1 pkt.1 lit. a i lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art.200 powołanej ustawy.