I SA/Wa 1552/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. M. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania gminy [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę [...] nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została wydana w następującym stanie sprawy: Na wniosek Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2018 r. wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie potwierdzenie nabycia przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), położonej w [...] nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] pow. [...] m2 (wydzieloną z działki nr [...]) uregulowanej w KW Nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną (gminną) ul. [...]. Właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. była R. F., która aktem notarialnym z [...] grudnia 2000 r. rep [...] zbyła ją na rzecz K. M. (noszącej obecnie nazwisko K.). Ulica [...], w oparciu o uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) zaliczona została do kategorii drogi lokalnej miejskiej i z dniem 1 stycznia 1999 r., stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...), stała się drogą gminną. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] w następstwie rozpoznania powyższego wniosku odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę [...] własności ww. nieruchomości, wskazując na niewykazanie spełnienia przesłanek z art. 73 powołanej ustawy, w zakresie jej zajętości drogą publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r. oraz publicznoprawnego nią władania w tej dacie. Zajętość nieruchomości drogą publiczną miała bowiem potwierdzać wedle wnioskodawcy sporządzona w 2015 r. mapa z projektem podziału nieruchomości zaewidencjonowana pod nr [...], na której geodeta uprawniony naniósł granice działki nr [...]. Tymczasem, jak zauważał organ wojewódzki, nie odzwierciedla ona stanu faktycznego z [...] grudnia 1998 r., a sam projekt podziału nieruchomości został sporządzony na podstawie art. 93 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). O tym, że stan przedstawiony na tej mapie jest zgodny ze stanem faktycznym na ww. datę oświadczał jedynie Burmistrza Miasta [...] w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Jednakże oświadczenie to nie zostało poparte dowodami. Wnioskodawca nie przedłożył także dowodów potwierdzających władanie nieruchomością przez gminę na dzień [...] grudnia 1998 r. W odpowiedzi zaś na wezwanie organu przekazał jedynie dokumenty potwierdzające zlecanie przez gminę robót prowadzonych w obszarze drogi w latach 2015–2016, a także książkę drogi założoną w roku 2007. W następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji, wniesionego przez gminę [...], Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jego ocenie nie zostało bowiem udowodnione w wystarczającym stopniu, że działka nr [...] nie była zajęte pod drogę publiczną w rzeczonym okresie. Dodatkowo zauważał, że do akt nie dołączono uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...]. Odnosząc się do kwestii zajęcia nieruchomości drogą publiczną podkreślał, że wprawdzie obowiązek wykazania tego faktu obciąża wnioskodawcę będącego zarządcą drogi publicznej, który w razie braku przedstawienia stosownych dowodów winien ponieść z tego tytułu negatywne konsekwencje. Jednakże w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r., co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 k.p.a. Z tej zaś wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą. Należy więc uznać, że Wojewoda Śląski, jako organ prowadzący postępowanie ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powinien powołać geodetę uprawnionego, który przedstawi dokładny przebieg wydzielonej z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. działki zajętej pod drogę publiczną na mapie z projektem podziału nieruchomości oraz załączyć dokumenty przedstawiające ww. okoliczności do decyzji wydanej w trybie art. 73 ustawy. Wskazywał przy tym, że jednym z podstawowych dowodów mogących potwierdzać zajętość nieruchomości pod drogę jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572) włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, że przedstawia stan urządzenia pasa drogowego na dzień [...] grudnia 1998 r. Możliwe jest także przedstawienie innych dokumentów umożliwiających ustalenie dokładnego przebiegu granicy drogi publicznej w ww. dacie np. w postaci dokonanego przez geodetę uprawnionego porównania map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi. Istotne mogą być również zdjęcia lotnicze sprzed [...] stycznia 1999 r. z nałożonymi na nie granicami działek. W dalszej kolejności wskazywał na dowody jakie mogą potwierdzać publicznoprawne władanie nieruchomością, obejmując m.in. umowy obejmujące okres [...] grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi czy dokumenty finansowe związane z wykonywaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi. Odnosząc się przy tym do znajdującej się w aktach książki drogi i dokumentacji potwierdzającej zlecanie przez gminę robót w obszarze ul. [...] w latach 2015-2016, zwracał uwagę, że nie można wykluczyć, iż również przed [...] grudnia 1998 r. gmina wykonywała władztw nad przedmiotową nieruchomością. Organ zobowiązany jest więc rozważyć przeprowadzenie dowodu z zeznań pracowników firm świadczących usługi w zakresie utrzymania stanu nawierzchni i oświetlenia drogi, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac w dniu [...] grudnia 1998 r. Brak natomiast przeprowadzenia tych dowodów jednoznacznie wskazuje, że ustalenia faktyczne w sprawie poczynione zostały z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wymagają zatem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Od decyzji tej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. K. zarzucając jej, że wydana została mimo braku zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W związku z czym wnosiła o jej uchylenie. Dokonując obszernych rozważań o rozkładzie ciężaru dowodowego w postępowaniu administracyjnym, zwracała uwagę, że choć obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie je prowadzącym, nie oznacza to jednak, że strona tego postępowania jest z niego zwolniona. Zwłaszcza, że nie udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Organy nie są więc zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ona sama – mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Zaniechanie przez nią przedstawienia dowodów, pomimo wezwania organu, wyłącza zatem możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia przez organ obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sprzeciw jest zasadny, gdyż Minister Inwestycji i Rozwoju wydając decyzję wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające go do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo. Taka sytuacja będzie zachodziła zatem wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy, lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Podkreśla to przewidziane art. 138 § 2b k.p.a. wyłączenie stosowania § 2 tego artykułu. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] kwietnia 2018 r., takiego rodzaju naruszenia norm procedury administracyjnej prowadzącego do braku możliwości zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdzić nie sposób. Przepis ten określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przy czym ze względu na charakter wywłaszczeniowy tej regulacji przepis ów musi być wykładany ściśle, a określone nim przesłanki wykazane, a nie li tylko uprawdopodobnione. Odmawiając potwierdzenia nabycia własności nieruchomości położonej [...], ozn. jako działka nr [...] - mającej być zajętą drogą publiczną – ul. [...], Wojewoda [...] powoływał się na brak wykazania w toku postepowania spełnienia dwóch z ww. przesłanek, tj. zajęcia w dnu [...] grudnia 1998 r. działki drogą, a także brakiem wykazania publicznoprawnego nią władania. Jedynym bowiem dowodem mającym potwierdzać zajęcie jej drogą była sporządzona przez geodetę uprawnionego [...] października 2015 r. mapa z projektem podziału działki nr [...] (w wyniku którego wyodrębniono działkę nr [...]), zaewidencjonowana pod nr [...]. Ta jednak nie nawiązywała w swej treści w żaden sposób do daty relewantnej z punktu widzenia działania art. 73. Mało tego, nie wynikało z niej w ogóle by geodezyjny podział nieruchomości miał na celu wyodrębnienie działki drogowej. Z jednej strony przeczy temu przywoływana podstawa prawna podziału (art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a z drugiej opis użytków tworzących wyodrębnioną działkę nr [...], gdzie zarówno przed jak i po nim jej obszar stanowiły one użytek budowlany (B). Nie sposób zatem przyjąć, że wykorzystywana ona była nawet wówczas pod infrastrukturę drogową. Analiza treści tej mapy wskazuje wręcz, że działka faktycznie zajęta drogą (oznaczona na mapie nr [...]) jedynie graniczy od strony południowej z działką nr [...], co potwierdza także przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego szkic graniczny nr [...] z [...] października 2015 r. Innych dokumentów, zwłaszcza mających walor dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., wskazujących na zajęcie gruntu w dniu [...] grudnia 1998 r. drogą publiczną, wnioskujący o wydanie decyzji potwierdzającej przejęcie nieruchomości Burmistrz Miasta [...] – mimo wezwania organu – nie przedłożył. Ograniczył się jedynie do gołosłownego oświadczenia, że stan zajętości drogą działki przedstawiony na mapie z projektem podziału jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień [...] grudnia 1998 r., które to oświadczenie ze względu na jego lakoniczność budzić musi poważne wątpliwości co do wiarygodności. W tej sytuacji trudno nawet mówić o choćby uprawdopodobnieniu zajęcia przedmiotowej nieruchomości drogą. Mając zatem na względzie już tylko te okoliczności Wojewoda [...] był uprawniony do wydania decyzji negatywnej, abstrahując nawet od kwestii publicznoprawnego władania nieruchomością - co zresztą także nie zostało wykazane. Co istotne dowodów na zajęcie nieruchomości drogą w ww. dacie nie przedstawiła gmina także w odwołaniu. W tej sytuacji stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju o nieudowodnieniu "w wystarczającym stopniu, że działka nie była zajęta drogą publiczną w rzeczonym okresie" jawić się musi jako co najmniej niezrozumiałe. To właśnie brak dowodów potwierdzających zaistnienie określonej okoliczności (tu zajęcia gruntu drogą), nakazuje przyjąć, że ta nie została wykazana, a nie odwrotnie. Co oczywiście nie wyklucza – jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 16 kwietnia 2003 r. II CKN 1409/00 (OSNC 2004/7-8/113) - że okoliczności negatywne mogą być dowodzone za pomocą dowodów faktów pozytywnych przeciwnych, których istnienie wyłącza twierdzoną okoliczność negatywną. Jednakże z takim problemem w tym wypadku nie mamy do czynienia. Zgodzić się także przyjdzie ze skarżącym, że wyrażona w art. 7 k.p.a., a rozwinięta w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie nań obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku. Strona powinna więc w szczególności zaoferować dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. W sytuacji zatem gdy sama, mimo wezwania, dowodów na potwierdzenie jej stanowiska nie przedstawi – a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie - nie można organowi skutecznie postawić zarzutu, że wydając kwestionowaną decyzję dopuścił się on naruszenie ww. przepisów. Brak naruszenia przepisów procedury administracyjnej przez organ wojewódzki wykluczał zatem w tym wypadku skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie została spełniona ku temu jedna z obligatoryjnych przesłanek jego zastosowania. Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach decyzji kasacyjnej narusza w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy ww. przepis. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgormadzonego w aktach i w aspekcie poczynionych na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego, dokona jego subsumcji pod normę prawną z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...]. Podjętą zaś na tej podstawie decyzję merytoryczną uzasadni zgodnie z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.