I SA/Wa 1555/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,545 ha (działek nr [...] i [...]) położonego we wsi [...], stanowiącego byłą własność H. S. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 1977 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) przejął na własność Państwa opisane wyżej gospodarstwo rolne o powierzchni 1,545 ha. H. S.-Ł., była współwłaścicielka nieruchomości, wystąpiła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy [...]. Następnie wniosek ten podtrzymany został przez jej następcę prawnego E. P. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Po rozpoznaniu skargi H. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 2844/03, uchylił obie wyżej wymienione decyzje. W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r., stwierdzając, że organem właściwym do rozpatrzenie wniosku E. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i w dniu 1 lutego 2013 r. przekazał temu organowi przedmiotowy wniosek na podstawie art. 65 § 1 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu przekazanego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. wyjaśniając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z dnia 23 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 2844/03, nie zanegował właściwości organów, które rozpoznawały sprawę. Minister uznał zatem, że organem właściwy do rozpatrzenia wniosku H. S., podtrzymanego następnie przez jej następcę prawnego E. P., o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. jest Wojewoda [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc merytoryczne zarzuty dotyczące postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy [...] zakończonego decyzją z dnia [...] października 1977 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpatrując wniosek, stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 2844/03, którego rozstrzygnięciem, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Wojewoda [...] są związani, Sąd ten nie zakwestionował w rozpatrywanej sprawie właściwości ani Ministra Rolnictwa, ani Wojewody. W konkluzji Minister stwierdził, że to Wojewoda [...] jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r., co oznacza, że prawidłowo Minister decyzją z dnia [...] maja 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. Mając powyższe na uwadze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Na tę decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. P.. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, czyli: - art. 157 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r., podczas gdy jest on organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, - art. 105 kpa poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe wskutek stwierdzenia swojej niewłaściwości przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podczas gdy jest on organem właściwym jako organ I instancji do rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. oraz przekazanie sprawy organowi właściwemu do dalszego prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,545 ha (działek nr [...] i [...]), położonego we wsi [...], stanowiącego byłą własność H. S. Jednakże zapadłe w tej sprawie decyzje merytoryczne Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2003 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 2844/03. W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy Wojewoda [...], uznając się za organ niewłaściwy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. i w dniu 1 lutego 2013 r. przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu, na podstawie art. 65 § 1 kpa. Natomiast po upływie prawie dwóch lat Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nadal nie rozpoznał złożonego wniosku lecz powołując się na art. 105 kpa, umorzył postępowanie, również uznając się za organ niewłaściwy. Oznacza to, że obecnie przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności przytoczonej na wstępie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo umorzył postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy [...], czyli czy w sprawi mógł mieć zastosowanie przepis art. 105 kpa. Rozstrzygając to zagadnienie, Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co nakłada na organy obowiązek badania swojej właściwości w każdym stadium postępowania. Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony, w razie negatywnego wyniku ceny swojej właściwości organ przekazuje podanie zgodnie z przepisami art. 65 § 1 lub art. 66 § 3 kpa (B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 112). Zgodnie z art. 65 § 1 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Jeśli organ, któremu sprawa została przekazana ustali, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Ma to na celu uniknięcie sytuacji takiej, jaka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, w której organy wielokrotnie przekazują sobie wzajemnie sprawę do załatwienia. Spór kompetencyjny organów co do właściwości rzeczowej rozstrzygany jest co do zasady przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże na mocy art. 22 § 1 ust. 9 kpa do rozstrzygania sporów między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest Minister, organem właściwym jest Prezes Rady Ministrów. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezpodstawnie uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzył je na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Generalnie brak właściwości organu administracji publicznej, do którego podanie wniesiono i który aktualnie pozostaje niewłaściwy w sprawie, uzasadnia zastosowanie art. 65 § 1 kpa. Zatem, w realiach rozpoznawanej sprawy, trybem właściwym było nie umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu art. 105 § 1 kpa, jak to uczynił organ, lecz wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie powstałego między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Wojewodą [...] sporu kompetencyjnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie występuje negatywny spór, który zachodzi w sytuacji, gdy w tej samej sprawie za niewłaściwe uznają się dwa organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie takiego sporu poprzez ustalenie organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy ma na celu zapewnienie ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działalności organu administracji publicznej, której mu odmówiono, a więc doprowadzenie do realizacji przez właściwy organ jego ustawowo określonych kompetencji (T. Woś, (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 95). Niewątpliwie przedmiotowe postępowanie nadzorcze nie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, że w rozpatrywanej sprawie wystąpił negatywny spór kompetencyjny. Wyjaśnić również należy, ze względu na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, że rzeczywiście zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Co do zasady obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracji oraz sądzie. Jednakże obowiązek ten może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W ocenie Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie wystąpiła istotna zmiany stanu prawnego i faktycznego, która spowodowała wyłączenie omawianego obowiązku w zakresie określenia organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 23 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 2844/03 w obiegu prawnym pojawiła się nowa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., który uznając sie za organ niewłaściwy, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. i w dniu 1 lutego 2013 r. przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu, na podstawie art. 65 § 1 kpa, przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia. Ta zmiana stanu faktycznego i prawnego powoduje, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która legła u podstaw umorzenia postępowania nadzorczego, jest całkowicie niezasadna a postępowanie Ministra Rolnictwa wadliwe. Dopóki zatem w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. umarzająca postępowanie administracyjne, lub dopóki nie nastąpi prawomocne rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, dopóty Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ma podstaw prawnych do umorzenia wszczętego przed nimi postępowania nadzorczego ze względu na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie odmiennego poglądu spowodowałoby, że ze względu na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., obecnie nie byłoby organu administracji publicznej właściwego do rozpatrzenia złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r., bowiem przed oboma organami wszczęte postępowania nadzorcze zostałyby umorzone. W tych okolicznościach sprawy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako wydane z naruszeniem art. 65 § 1 oraz art. 105 § 1 kpa, które mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Podkreślić należy, że w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów postępowania rozpatrywanie przez Sąd zawartych w uzasadnieniu skargi merytorycznych zarzutów byłoby przedwczesne. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności rozważy konieczność wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego występującego w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.