I SA/Wa 1555/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1999 r. nr [...] orzekającej o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...], w części odnoszącej się do aktualnych działek nr [...] i [...]. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1999 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Powyższa nieruchomość stanowi część dawnej nieruchomości ziemskiej [...], której właścicielem był J. K., przejętej na własność Państwa zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] lipca 1948 r., w trybie przepisów dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 57, poz. 321). Decyzją z [...] czerwca 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważności ww. zarządzenia w części odnoszącej się do działek ewidencyjnych o łącznym obszarze [...] ha (wśród których były m.in. działki nr [...] i [...] powstałe z podziału działki nr [...]), zaś w pozostałej części (odnoszącej się do działek o łącznej pow. [...] ha) stwierdził, że zarządzenie to wydane zostało z naruszeniem prawa. Skarga na decyzję Ministra została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1364/12, którym to wyrokiem uchylono jednocześnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1754/11. W tym stanie rzeczy O. K. (będąca jednym z następców prawnych J. K.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...], ze względu na rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., gdyż komunalizacją objęto nieruchomości niestanowiące własności Skarbu Państwa. W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] kwietnia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z [...]sierpnia 2016 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...]i [...]. W motywach tej decyzji organ, wskazując na skutek decyzji stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...]lipca 1948 r. wywodził, że nastąpiło przywrócenie na nieruchomości stanu prawnego obowiązującego przed wydaniem owego zarządzenia, tzw. restitutio in integrum. W konsekwencji zatem Skarb Państwa w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości, a tylko takie po myśli art. 5 ust. 1 podlegały komunalizacji. Minister nie stwierdził przy tym by na przeszkodzie stwierdzenia nieważności stały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., Wymienione działki, nie były bowiem po komunalizacji przedmiotem obrotu prawnego. W związku zaś z powoływaniem na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy przez Gminę [...] jako przeszkody stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej znacznego upływu czasu od jej wydania (a to w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt p 46/13), Minister zauważał, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów prawa, o ile te nie zostaną derogowane jako niezgodne z normami wyższego rzędu, w tym z ustawa zasadniczą. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: -art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], mimo iż od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu i była ona podstawą nabycia prawa, co stanowi uchybienie podstawowym zasadom demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności; -art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż od dnia wydania decyzji komunalizacyjnej ([...] kwietnia 1999 r.) nastąpił znaczny upływ czasu (16 lat), w sytuacji gdy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie p 46/13, art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP; -art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, ze decyzja Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa; -art. art. 7, 11, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wdaniem zaskarżonej decyzji i pominięcie wielu okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, w tym w zakresie okoliczności, iż znaczny upływ czasu wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postępowania –O. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiada prawu. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1999 r. orzekająca o potwierdzeniu nabycia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) z mocy prawa przez Gminę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...], z której to działki po podziale w 1999 r. wydzielone zostały m.in. działki nr [...]i [...]. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W tym stanie rzeczy kluczowe dla oceny legalności decyzji Wojewody było ustalenia czy nieruchomość objęta decyzją, w części wskazywanej przez inicjatorkę postępowania nadzorczego, w dacie wejścia w życie ustawy stanowiła własność Skarbu Państwa, czy też stanowiła własność prywatną, co w sposób oczywisty wykluczałoby jej komunalizację. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną, że powyższa nieruchomość pochodzi z dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]", która stanowiła własność J.K. Z akt sprawy wynika przy tym, że przejęta ona została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wydanego w trybie przepisów dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 57, poz. 321) zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 lipca 1948 r. (vide informacja Sądu Rejonowego w [...] IX Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] kwietnia 2014 r. – k.33 akt [...]). Poza sporem jest przy tym, że powyższe zarządzenie w części obejmującej aktualne działki nr [...] i [...]zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia jego nieważności, ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. W takiej zaś sytuacji, jak zasadnie wywodził organ nadzoru, przywrócony został na gruncie stan prawny istniejący przed wydaniem tego zarządzenia, tak jak by do przejęcia nieruchomości przez Państwo nigdy nie doszło (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). A skoro tak, to w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. (27 maja 1990 r.) pozostawała ona własnością następców prawnych jej pierwotnego właściciela. Okoliczności tej nie może zmienić fakt ujawnienia w tej dacie w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nr [...] jako właściciela Skarbu Państwa. Wpis ów miał bowiem w tym wypadku charakter deklaratoryjny, dokonany w oparciu przepisy stanowiące podstawę prawną wyeliminowanego z obrotu prawnego zarządzenie z 1948 r. Skoro zatem nieruchomość pozostawała własnością prywatną to bez wątpienia nie mogła podlegać komunalizacji. Nie zaistniała bowiem jedna z podstawowych materialnoprawnych przesłanek z art. 5 ust. 1 ww. ustawy tę komunalizację warunkujących, dotycząca przynależenie Skarbowi Państwa prawa własności komunalizownego mienia. To natomiast oznacza, że decyzja Wojewody [...] potwierdzająca nabycie ex lege własności tej nieruchomości przez gminę narusza ów przepis w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Z takowym wszak mamy do czynienia w sytuacji rzucającej się w oczy oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią podjętego rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. To z kolei prowadzić musiało - wobec niezaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. (co jest okolicznością niesporną) - do stwierdzenia jej nieważności, o czym ostatecznie orzekł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Odnosząc się zaś do kwestii możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] mimo, że od jej wydania upłynęło przeszło 16 lat – co stanowi zasadniczy przedmiot sporu pomiędzy organem nadzoru a gminą [...]- zauważyć należy, że w przypadku wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (rażącego naruszenie prawa), ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności związanej z upływem czasu. Wprawdzie przywołanym przez skarżącą wyrokiem z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże uszło jej uwadze, że wyrok ten, ze względu na swój zakresowy charakter dotyczący pominięcia prawodawczego, nie derogował owego przepisu z systemu prawnego, ani nie nadawał mu odmiennej od dotychczasowej treści normatywnej i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Stąd, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ administracji publicznej zgodnie z ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu zobligowany był do stosowania się do treści normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., wynikającej wprost z aktualnego brzemienia tego przepisu. Określanie zaś przez organ czy też Sąd terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest niedopuszczalne. Podobny pogląd wyrażony został m.in. w wyroku NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14 (Lex nr 1990905). Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jak chciałaby tego strona skarżąca - nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Stąd też formułowane w tym aspekcie zarzuty dotyczące rzekomego naruszenia przez Ministra art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 156 § 2 k.p.a., do którego to naruszenia miało dojść w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] pomimo, że od jej wydania upłynął znaczny okres czasu, pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, iż nawet przy przyjęciu, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z 12 maja 2015 r. rzutuje na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (a w części orzecznictwa tego rodzaju pogląd jest prezentowany - tytułem przykładu można tu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14 Lex nr 2002204), to nie mógłby on znaleźć zastosowania przy ocenie legalności kontrolowanej przez Ministra decyzji komunalizacyjnej. Ta bowiem ze względu na swój deklaratoryjny charakter, nie przyznaje stronie konkretnego prawa lub ekspektatywy, ale jedynie potwierdza skutek prawny już wywołany zadziałaniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie kreuje więc żadnych praw dla jej adresata – gminy. W szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem lub późniejszym wykonywaniem prawa własności do określonego składnika mienia ogólnonarodowego. Innymi słowy orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa (por. wyrok WSA z 29 września 2015 r. sygn. akt. I SA/Wa 383/15 Lex nr 1767868). Wbrew też zarzutom skargi postępowanie nadzorcze zostało przez Ministra przeprowadzone prawidłowo oraz przy poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Ustalenia stanu faktycznego poczynione w toku tego postępowania znajdują pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) Podjęte zaś ostateczne rozstrzygnięcie sprawy zostało uzasadnione w sposób kompletny i przekonujący, odpowiadając tym samym standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Skarżąca zresztą, poza sformułowaniem w sposób ogólny zarzutu "braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy" i naruszenia ww. przepisów poprzez pomięcie "wielu okoliczności i zarzutów" przez nią podnoszonych, nie precyzuje jakie to istotne okoliczności stanu faktycznego (poza upływem czasu) nie zostały przez organ należycie wyjaśnione, ani do jakich konkretnych zarzutów organ ów się nie ustosunkował. Z tych względów Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.