I SA/Wa 1556/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] maja 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Miasto P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu nr [...] z [...] marca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisanej w KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]- utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2005 r. r [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie prze Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie własności wyżej opisanej nieruchomości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku wniosku Wojewody [...] o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji – decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Miasto P. zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa, art. 12 ustawy z 10 maja 1990 r. a także art. 60 ust. 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego wskazując, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające opiera się na notatkach. Ponadto Miasto poddało w wątpliwość "korzystanie" ze spornej nieruchomości, w części stanowiącej cmentarz, przez parafię [...] w P. W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz ponownej analizy sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z [...] marca 2010 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, komunalizacji podlega tylko mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych. Natomiast w myśl art. 12 tej ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) jeżeli korzystają z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe nie podlega uwłaszczeniu. Jest więc wyłączone z komunalizacji. Organ wskazał, że z księgi wieczystej [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa – Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Miasta P. – oraz, że wykorzystywana była jako cmentarz, rola. Cmentarz położony przy ul. [...] w P. znajdował się na terenie parafii [...] i był w jej wyłącznym władaniu. Następnie władanie to przeszło na parafię X. w P. na skutek wydzielenia jej z parafii [...]. Ponadto przedmiotowa nieruchomość zajęta jest w części przez nieczynny cmentarz. Organ wyjaśnił, że oceniając prawidłowość decyzji komunalizacyjnej działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...] należy wziąć pod uwagę fakt korzystania z nieruchomości przez Kościół [...], inne kościoły oraz związki wyznaniowe, a więc przesłankę wyłączającą przedmiotową nieruchomość z komunalizacji. Przepis art. 12 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wskazuje podstawy prawnej korzystania. Pojęcie normatywne "korzystają" należy wiązać ze stanem faktycznym, a nie prawnym. Korzysta z rzeczy ten, kto jej używa. Zdaniem Ministra z akt sprawy wynika, że parafia [...] opiekowała się cmentarzem, stanowiącym część spornej nieruchomości oraz sprawowała na nim kult religijny m.in. poprzez organizowanie procesji z udziałem wiernych, co świadczy o władaniu tym terenem. Mając na względzie powyższe ustalenia organ nadzoru stwierdził, że nieruchomość ta powinna być wyłączona z pod komunalizacji na podstawie art. 12 ustawy z 10 maja 1990 r. Minister wskazał, że twierdzenie jakoby zaskarżona decyzja oraz poprzedzone nią postępowanie wyjaśniające opierało się na notatkach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem w szczególności mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Minister stwierdził, że wycofanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. nie wyłącza możliwości komunalizacji tej działki na rzecz Miasta P. w części nie stanowiącej cmentarza. Zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.) części nieruchomości, na których znajdują się cmentarze lub obiekty sakralne wraz z budynkami towarzyszącymi pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 23 maja 1989 r.) we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością. Natomiast ostateczna decyzja o nabyciu własności w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność została nabyta z mocy prawa jednocześnie zatwierdza podział o czym stanowi art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Reasumując Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2, gdyż rażąco narusza przepis art. 12 ustawy z 10 maja 1990 r., wobec czego organ nadzoru zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie złożyło Miasto P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] marca 2010 r. Decyzjom tym zarzucono naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych. Skarżące Miasto zarzuciło, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające opiera się na oświadczeniu złożonym przez proboszcza parafii[...] , że cmentarz w dniu [...] maja 1989 r. był we władaniu parafii. Miasto podniosło, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] korzystał kościół [...] (dokonywał pochówku, wykonywał porządki na terenie nieczynnego cmentarza). Skarżące Miasto P. wskazało, że w toku postępowania komunalizacyjnego, na podstawie dokumentów archiwalnych ustalono, że przedmiotowy cmentarz został zamknięty decyzją Ministra Zdrowia z [...] lipca 1948 r. nr[...], wydaną w porozumieniu z Ministrami Odbudowy i Administracji Publicznej. Cmentarz miał ulec likwidacji w 1973 r., co wynika z "Planu działania na rok 1973". Cmentarz był nieczynny od szeregu lat, od [...] r. nie dokonywano na nim nowych pochówków ani ekshumacji. Nieruchomość stanowiąca były cmentarz, wymieniona została we wniosku do Ministra Administracji Publicznej o "przekazanie zarządu, następnie o bezpłatne odstąpienie i przewłaszczenie na Gminie miasta P. poniemieckich i pożydowskich porzuconych terenów cmentarnych, potrzebnych na cele użyteczności publicznej". Z dokumentów archiwalnych wynika, że przedmiotowa nieruchomość, w części zajętej przez były cmentarz, znajdowała się w wykazie nieruchomości porzuconych. Na podstawie zawiadomienia Sądu Rejonowego w P. z [...] stycznia 2006 r. nr [...] ustalono, że jako właściciel w księdze wieczystej nr[...], prowadzonej dla opisanej wyżej nieruchomości miasto P. ujawniło się w dniu [...] stycznia 2006 r. Skarżące Miasto podniosło, że korzysta z rzeczy ten kto jej używa, zatem parafia [...] musiałaby wykazać, że korzysta w sposób faktyczny z nieruchomości, a więc dokonuje na cmentarzu pochówku i zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295 ze zm.) dba o teren cmentarza. Fakt odbywania się procesji z udziałem wiernych w dniu 1 listopada nie świadczy o korzystaniu przez Kościół [...] z nieruchomości stanowiącej nieczynny cmentarz, (procesje odbywają się również w innych miejscach P. z okazji różnych świąt kościelnych). Miasto podniosło, że z dokumentów: Zlecenie robót porządkowych w ramach umowy nr [...]z [...].12.2008 r. i nr [...] z [...].02.2008 r. wynika, że teren stanowiący zamknięty cmentarz jest regularnie porządkowany przez Miasto P. Wykonywane są prace porządkowe jak koszenie traw, chwastów, wywóz odpadów komunalnych, a zatem Miasto P. korzysta z nieruchomości, poprzez utrzymywanie porządku na nieruchomości i ponosi za to koszty. Skarżące Miasto P. powołało przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm.), wskazując, że Kościół [...] nie korzystał z tej nieruchomości, gdyż nie dokonywał na cmentarzu pochówku. Z kolei oględziny wykazały, że cmentarz jest zaniedbany, a działka nr [...] częściowo zalesiona. Działki zalesione nie są objęte treścią przepisu art. 60 ustawy z 17 maja 1989 r., o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na fakt, że ze względu na to, że od 1950 r. nie dokonywano pochówków i od 60 lat cmentarz jest nieczynny, to zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, może nastąpić użycie terenu na inny cel. W związku z tym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałami Rady Miasta P. z [...] listopada 1999 r. nr [...] i z [...] lipca 2003 r. nr[...], przedmiotowa nieruchomość opisana jest symbolem III zo – "tereny wyłączone z zabudowy, należące do zasobów zapisanych w przestrzeni miasta, bardzo cennych jako miejsce tożsamości przyrodniczo-kulturowej", dalej zapisano..."zachowanie i ochronę starych cmentarzy lub śladów zieleni dawnych cmentarzy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana z urzędu w trybie nadzoru nie narusza prawa. Zgromadzone w toku postępowania nadzorczego dokumenty wskazują, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. w sprawie komunalizacji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie organ nadzoru wskazał, że komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. podlega tylko mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z zakresu komunalizacji, zgodnie z art. 12 pkt 2 tej ustawy, wyłączone jest mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzystają z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Pojęcie normatywne ,,korzystają", o jakim mowa w art. 12 ustawy komunalizacyjnej należy wiązać ze stanem faktycznym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r., a nie stanem prawnym. Zważyć należy, że z wpisów w księdze wieczystej [...] z [...] r., w rubryce podstawa wpisu – jako sposób korzystania wpisano "cmentarz, rola". Potwierdzał to także protokół badania księgi wieczystej z [...] kwietnia 2005 r. załączony do karty inwentaryzacyjnej nieruchomości. Już ta okoliczność wymagała zbadania, czy nie zachodzi negatywna przesłanka komunalizacji wynikająca z przepisu w art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., czego nie dostrzegł Wojewoda [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2005 r. Zarzut skargi, że w księdze wieczystej wpisany był Skarb Państwa, a nie Parafia, mógłby być skuteczny tylko wtedy, gdyby przepis art. 12 ustawy komunalizacyjnej przewidywał konieczność legitymowania się przez Kościół [...]i, inne kościoły oraz związki wyznaniowe tytułem prawnym do nieruchomości. Jak to już wykazano wyżej, przepis ten odnosi się do faktycznego korzystania przez te podmioty z nieruchomości w dacie istotnej dla komunalizacji, a brak tytułu prawnego nie ma doniosłości prawnej. Z tej przyczyny zarzut ten jest chybiony. Znamienne jest to, że dokument o nazwie "Informacja" będący załącznikiem do karty inwentaryzacyjnej, przedstawiający wydruk działki nr [...], pomija fakt, iż na powyższej działce znajduje się zamknięty cmentarz. Do kwestii tej nie odnosi się również decyzja komunalizacyjna. W świetle powyższego stanowisko skarżącego, że postępowanie komunalizacyjne zostało przeprowadzone starannie, a ponadto, że starannie zbadano księgę wieczystą i inne dokumenty, należy uznać jako wadliwe. Brak ustaleń faktycznych odnośnie tego, co znajduje się na gruncie, w jaki sposób nieruchomość jest wykorzystywana i czy grunt nie podlega wyłączeniu z komunalizacji stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło także do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Skomunalizowano bowiem działkę, na której znajduje się cmentarz z którego korzystała parafia. Analiza materiału dowodowego z akt administracyjnych w niniejszej sprawie, nie pozwala przyjąć, że inny podmiot poza Parafią [...] korzystał z cmentarza w dacie istotnej dla komunalizacji. Jak wynika z dokumentów, był to cmentarz tej Parafii. Nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że cmentarz był zamknięty i że od lat 50. ubiegłego wieku nie dokonuje się na nim pochówków. Skoro cmentarz faktycznie istnieje (nie został zlikwidowany), to nie można uznać, że nie dokonywanie na nim pochówków, skutkuje utratą przez sporną nieruchomość atrybutu cmentarza, tj. miejsca, gdzie znajdują się groby osób zmarłych. W tym kontekście dodać trzeba, że wiele nagrobków na tym cmentarzu jest dobrze zachowanych, jego teren jest ogrodzony. Stan cmentarza potwierdza dokumentacja fotograficzna w aktach administracyjnych. Wbrew zarzutom skargi, korzystanie z cmentarza przez parafię i jej wiernych nie musi polegać tylko i wyłącznie na dokonywaniu pochówków, czy ekshumacji (o których zresztą nie decydują władze kościelne). Wymaga podkreślenia, że w kulturze chrześcijańskiej cmentarze zawsze były miejscem szczególnej troski i szacunku, ze względu na pamięć osób zmarłych, znajdujące się tam symbole religijne, np. krzyże, kaplice, figury świętych. Jak wynika z treści skargi, teren, na którym położony jest cmentarz, oznaczony jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z [...] r. i [...] r. (więc wiele lat po komunalizacji) symbolem III zo "zachowanie i ochronę starych cmentarzy i śladów zieleni dawnych cmentarzy". Dowodzi to, że dla organów planowania nie budziło wątpliwości, że na terenie działki nr [...] jest cmentarz. Okoliczność, że z cmentarza korzystała Parafia [...] w latach 80. do 2002 r., a po tej dacie nowo erygowana Parafia [...] potwierdzają oświadczenia proboszczów tych parafii, które są dowodami w sprawie. Stosownie do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Składanie pisemnych oświadczeń w postępowaniu administracyjnym nie jest sprzeczne z prawem. Poza tym organ nadzoru uwzględnił cały materiał dowodowy, a nie oparł się wyłącznie na oświadczeniach proboszczów, co nietrafnie zarzuca skarga. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że odbywanie procesji na cmentarzu, odprawianie nabożeństw przez Parafię[...], porządkowanie terenu cmentarza, dbanie o groby, sprzątanie liści, naprawy ogrodzenia, nie świadczyły o korzystaniu z terenu przez Parafię. Natomiast załączone przez skarżącego dokumenty dotyczące porządkowania cmentarza, które w jego ocenie stanowią o korzystaniu z cmentarza przez Miasto, obejmują lata 2008- 2009 r., a więc nie są miarodajne dla komunalizacji. Kolejny zarzut, że oględziny dokonane 5 grudnia 2006 r. wykazały, że teren jest zaniedbany oraz zniszczona jest siatka ogrodzenia (pomijając już fakt, że nie odnosi się do daty istotnej dla komunalizacji), również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wręcz co innego wynika z notatki urzędowej z [...] marca 2006 r., sporządzonej po oględzinach nieruchomości przez inspektora wojewódzkiego, który stwierdza, że cmentarz jest uporządkowany. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 60 ust 1 pkt 5 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis ten nie stanowił wzorca kontroli decyzji komunalizacyjnej. Na podstawie tego przepisu toczy się odrębne postępowanie, które zostało zawieszone. Wprawdzie organ nadzoru w zaskarżonej decyzji wskazał na treść tego przepisu, lecz uczynił to dlatego, że zarzut jego naruszenia podniesiony był we wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Odnośnie zarzutu, że cmentarz położony jest na części działki, a organ stwierdził nieważność co do całej nieruchomości, wskazać należy, że działka nr [...] nie została podzielona. W postępowaniu nadzorczym organ nie jest uprawniony do dokonywania podziału geodezyjnego. Niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej do części działki, której organ nie może wydzielić geodezyjnie w niniejszym postępowaniu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7 i 77 kpa. Organ prawidłowo zastosował te przepisy do oceny postępowania komunalizacyjnego. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.