I SA/Wa 1557/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. D. i L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [... ] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Z. B. D. i L. D. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu o pow. [...] m2 nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] uregulowanej w KW nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] uregulowanej w KW nr [...] był R. P. Nieruchomość obecnie jest częścią o pow. [...] m2 działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] oraz częścią o pow. [...] m2 działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w liniach rozgraniczających ul. [...] (drogi powiatowej). W dniu 8 października 1948 r., w terminie prawem przepisanym wpłynął wniosek R. P. o przyznanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do tej nieruchomości. Następstwo prawne po R. P. zostało ustalone. Działka ewidencyjna nr [...] znajduje się we władaniu [...] Przedsiębiorstwa [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Zarząd W. odmówił następcom prawnym R. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W dniu [...] marca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu [...] W. nr [...] z [...] czerwca 1993 r. stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] oznaczonego jako działki nr [...] z obr. [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako KW nr [...] z uwagi na fakt, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] w sytuacji, gdy pozostawał nierozpatrzony wniosek dekretowy byłych właścicieli, rażąco narusza prawo, a mianowicie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa oraz art. 2 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 29 września o zmianie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozstrzygnięcie owego wniosku stanowi bowiem zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego. Decyzją [...] z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent W. odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu o pow. [...] m2 nieruchomości położonej w W. przy ul.[...]. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że granice dawnej nieruchomości hipotecznej obejmują wraz z gruntem również część znajdującej się na gruncie hali obsługowo-naprawczej [...] Przedsiębiorstwa [...]. Organ rozważał, czy możliwe jest dokonanie podziału nieruchomości wraz z naniesieniami w taki sposób, żeby wyodrębniona część gruntu i budynku mogła funkcjonować samodzielnie. Zdaniem organu z przepisów szczególnych wynika, że skoro budynek nie ma ścian ogniowych, to nie jest możliwy jego podział, a skoro oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości następuje z równoczesną sprzedażą naniesień, to wydzielenie gruntu dawnej nieruchomości nie jest możliwe, bowiem nie jest możliwy podział znajdującego się na gruncie budynku. Wobec tego organ uznał, że nie jest też możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości - co do części działki znajdującej się we władaniu [...]P[...]. Co zaś do działki znajdującej się pod ulicą [...], to nie jest również możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, ponieważ korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji tej w terminie odwołanie złożyli Z.B. D. i L. D.. W odwołaniu przedstawili przebieg wieloletniego postępowania, oraz postawili liczne zarzuty w stosunku do decyzji. Podkreślono, że budynek [...]P[...] znajduje się na gruncie przyznanym przedsiębiorstwu nieważną decyzją. Odwołujący się podnieśli, że organ nie uczynił nic w celu dokonania ustaleń faktycznych, brak w aktach jakiejkolwiek opinii uprawnionego organu dotyczącej podziału nieruchomości, ani opinii rzeczoznawcy co do możliwości dokonania podziału budynku. Strony wskazały, że dekret nie określa negatywnych przesłanek przyznania prawa - zaś ewentualne roszczenie dotyczące budynku może być przedmiotem ugody, bądź dochodzone w postępowaniu cywilnoprawnym. Odwołujący domagali się również wydania decyzji przez organ odwoławczy, ponieważ stracili zaufanie do organu pierwszej instancji i wątpią w jego bezstronność. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasługuje ono na uwzględnienie, choć nie jest możliwe doprowadzenie do wydania przez organ drugiej instancji decyzji merytorycznej, gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania w znacznej części, zaś zastąpienie Prezydenta W. byłoby naruszeniem instancyjności postępowania. Organ drugiej instancji wskazał, że podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W myśl art. 7 ust. 2 cyt. dekretu gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela, następcy prawnego właściciela, lub osoby prawa jego reprezentującej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później planu zagospodarowania przestrzennego). Organ odwoławczy podniósł, że nie ulega kwestii, że w ciągu kilkudziesięciu lat od chwili złożenia wniosku dekretowego, aż do chwili obecnej, na gruncie przedmiotowej nieruchomości zaszły zmiany, zresztą w części dokonane z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie można o zmianach tych powiedzieć, że są nieodwracalne. W ocenie organu zrealizowanie budynku i użytkowanie go przez inny podmiot, będący, co ważne, przedsiębiorstwem miejskim, nie jest w żadnym razie skutkiem nieodwracalnym. Organ odwoławczy stwierdził, że wadliwe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że przesłanką negatywną do przyznania prawa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest niemożność podzielenia stojącego na gruncie budynku. Z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie wynika, żeby istnienie, lub nieistnienie na gruncie budynku przesądzało o uprawnieniu dawnego właściciela do ubiegania się o prawa przewidziane w art. 7 ust. 2. Dekret reguluje jedynie stan prawny budynków, które w momencie jego wejścia w życie znajdowały się na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii obecnego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania, a tymczasem jest to kwestia podstawowa. W sytuacji, w której nie ma obowiązku sporządzania planów zagospodarowania, należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Plan - tam, gdzie go nie ma - może być zastąpiony przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania, przy czym nie ma żadnych formalnych przeszkód, aby decyzję taką wydać dla gruntu, na którym znajdują się naniesienia. W ten sposób można ustalić, czy ewentualna koncepcja inwestora jest możliwa do zrealizowania. W sytuacji, w której plan zagospodarowania nie jest obowiązkowy - jego brak nie stanowi przeszkody w wydawaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowych właścicieli gruntów [...] i ich następców. Prezydent W. skupił się wyłącznie na okolicznościach incydentalnych nie dochodząc nawet do ustaleń planistycznych. Organ odwoławczy wskazał, że aby ukierunkować właściwie tok postępowania należy przede wszystkim ustalić, jaka jest wola stron. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dają organowi możliwość ustalenia woli stron. Organ winien więc ustalić zamiary strony, a w razie potrzeby wyznaczyć rozprawę. Organ drugiej instancji podkreślił, że wprawdzie grunt, do którego praw domagają się następcy R. P., stanowi jedynie część nieruchomości, którą włada [...]P[...], jednak jest to część znacząca. [...] Przedsiębiorstwo [...] jest spółką miejską, co powinno ułatwić działania Prezydenta W. - choćby prowadzenie negocjacji ugodowych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaje się mało prawdopodobne, żeby w tej okolicy miasta, należącej obecnie do rejonów bliskich centrum, zabudowanej domami mieszkalnymi i hotelami, możliwe było utrzymywanie w dłuższej perspektywie [...] bazy technicznej. Organ podkreślił, że wydaje się możliwe rozważenie zmiany przeznaczenia całości gruntu, którym włada [...]P[...], pod warunkiem przeniesienia bazy w inny, dalszy rejon, co spowodowałoby konieczność zniesienia hali technicznej. Organ drugiej instancji stwierdził, że ze znajdujących się w aktach dokumentów oraz samej decyzji nie wynika w ogóle, żeby korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy (zagospodarowania). Organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych w tym kierunku ustaleń, a podjął decyzję na podstawie przesłanek określonych wprawdzie w prawie materialnym, ale marginalnych i nieprzesądzających. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a przede wszystkim z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z.B.D.i L. D. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie art. 138 § 2 kpa, 12 § 1 kpa, 7 kpa, 77 kpa, 107 § 3 kpa oraz art. 7 ust. 1-3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Skarżący wskazali, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W przedmiotowej sprawie przed organem odwoławczym powinno zapaść rozstrzygnięcie merytoryczne. Podnieśli, że strona ma prawo żądać i oczekiwać rozstrzygnięcia merytorycznego, organ odwoławczy ma zaś obowiązek temu zadośćuczynić. Wskazali, że jako strona postępowania stracili zaufanie do organu pierwszej instancji, do jego bezstronności i wiedzy fachowej i nie chcą by organ ten po raz trzeci prowadził postępowanie. Brak bezstronności organu wynika z tego, że na skutek jego decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] na gruncie przedmiotowej nieruchomości zaszły zmiany dokonane z rażącym naruszeniem prawa. [...] Przedsiębiorstwo [...], które otrzymało w użytkowanie wieczyste przedmiotową nieruchomość, jest przedsiębiorstwem miejskim, co również wpływa na to, że organ pierwszej instancji nie jest bezstronny. Z dotychczasowego postępowania można wywnioskować, iż organ pierwszej instancji, nie będąc bezstronnym, nie zastosuje się również do zaleceń zawartych w drugiej decyzji kasacyjnej. Skarżący podkreślili, że wyznacznikiem uwzględnienia lub nie uwzględnienia, wniosku złożonego w trybie dekretu jest tylko spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2. Przepisy dekretu w swej treści w ogóle nie uzależniały przyznania prawa użytkowania wieczystego od stanu obiektu, tym bardziej wybudowanego z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ dekret nie określa przesłanek przyznania prawa, to ewentualne roszczenie dotyczące budynku może być przedmiotem ugody, bądź dochodzone w postępowaniu cywilnoprawnym. Tak więc przeprowadzenie ekspertyzy, czy możliwy jest podział budynku, będzie dowodem do przeprowadzenia w postępowaniu cywilnoprawnym, a nie administracyjnym. Skarżący podnieśli również, że naruszenie art. 138 kpa polega na tym, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zachodzi natomiast konieczność przeprowadzenia dowodu i uzupełnienia postępowania w niewielkim zakresie i mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy nie wymaga w tej sprawie uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami. Zdaniem skarżących przytoczone okoliczności świadczą o tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 107 § 3 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazali, że organ drugiej instancji nie zauważył, że grunt o pow. [...] m2 w obrębie [...], w liniach rozgraniczających ul. [...] jest własnością Skarbu Państwa i organ pierwszej instancji nie był organem właściwym do orzekania, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło w swojej pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2001 r. Skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji celowo nie odniósł się w ogóle do kwestii obecnego przeznaczenia nieruchomości, prowokując tym organ odwoławczy do uchylenia decyzji, co przedłuży w znaczny sposób postępowanie, na czym organowi pierwszej instancji w całej tej sprawie bardzo zależy. Te okoliczności w ocenie skarżących świadczą o tym, iż to organ odwoławczy powinien w przedmiotowej sprawie wydać decyzję merytoryczną, a nie kasacyjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jest to decyzja kasacyjna, mocą której organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 kpa, organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przedmiotowa decyzja dotyczy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiącego część o powierzchni [...] m2 działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. [...] oraz część o powierzchni [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] znajdującego się w liniach rozgraniczających ul.[...]. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 8 października 1948 r. złożonego przez byłego właściciela nieruchomości R. P. w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej zwanego "dekretem"). Organ pierwszej instancji powołując w decyzji podstawy rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 7 ust 1, 2 i 3 dekretu, a w uzasadnieniu przytoczył treść tego przepisu. Dekret w art. 7 ust 1 i 2 ustanawiał przesłanki uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Przesłankami tymi są: * posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie; * korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli więc spełnione zostały te przesłanki, to organ obowiązany jest uwzględnić wniosek. Jednakże, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji nie odniosła się do przesłanek z art. 7 dekretu, co oznacza, że organ nie rozpoznał istoty spawy. Prezydent W., odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jako postawę prawną odmowy wskazał przepisy nie mające zastosowania dla rozpoznania wniosku dekretowego, jak również okoliczności bezprzedmiotowe w sprawie, tj. granice dawnej działki, kwestię niemożności podziału nieruchomości, na której znajdują się naniesienia i niemożność wydzielenia działki budowlanej, niemożność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do działki o pow. [...]m2, bowiem znajduje się w liniach rozgraniczających ul.[...]. W tej sytuacji prawidłowo uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że konieczne jest zbadanie kluczowej kwestii jaką jest przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśniło jakie inne czynności mogą być podjęte w sprawie, gdy na danym terenie nie ma takiego planu. Słusznie też zwróciło uwagę na celowość uzyskania stanowiska stron, co do zamierzonego sposobu korzystania z nieruchomości. W wyżej wskazanym zakresie organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania dowodowego i nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących spornej nieruchomości. Nie można więc podzielić zarzutów skargi, że przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie nie mieści się w granicach postępowania "w znacznej części" o czym mowa w art. 138 § 2 kpa. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy i gdy wobec tego istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części, to organ odwoławczy nie może uchylając decyzję pierwszoinstancyjną wydać decyzji merytorycznej, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Strona nie miałaby możliwości odwołania się i przez to pozbawiona byłaby prawa do ponownego rozpoznania sprawy. Ponadto za koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przemawia dodatkowa okoliczność (także podniesiona w skardze), a mianowicie konieczność zbadania aktualnego tytułu prawnego do działki o pow. [...]m2 stanowiącej część nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Jak wynika bowiem z pisma Urzędu [...] z dnia 27 marca 2002 r. skierowanego do biura Zarządu W. oraz z pisma tegoż biura z dnia 21 czerwca 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, działka o pow. [...] m2 jest własnością Skarbu Państwa. Jednakże w aktach sprawy brak jest aktualnego na datę wydania decyzji tytułu własności. Ustalenie właściciela tej działki ma decydujące znaczenie dla właściwości organu uprawnionego do rozstrzygania w przedmiocie wniosku dekretowego co do tej nieruchomości. Wiąże się z tym ewentualne przekazanie w trybie art. 65 § 1 kpa w tej części wniosku przez organ pierwszej instancji do organu właściwego. Już ta przyczyna sama w sobie poza wyżej omówionymi uzasadniała uchylenie decyzji Prezydenta W. przez organ odwoławczy i przekazanie Prezydentowi sprawy do ponownego rozpoznania. Bezprzedmiotowe dla oceny treści zaskarżonej decyzji są zarzuty skarżących dotyczące utraty zaufania do organu I instancji z uwagi na długotrwałość toczącego się postępowania, wcześniej wydawane decyzje tego organu, które były uchylane przez organ odwoławczy i oczekiwania aby wobec tego organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiają sztywne reguły co do przebiegu postępowania, właściwości organów w postępowaniu administracyjnym, organów odwoławczych i zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.