I SA/Wa 1557/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda), działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm.. dalej "ustawa o komercjalizacji PKP"), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29, dalej : "rozporządzenie"), decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] (dalej [...]), prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], w obrębie [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Po rozpoznaniu odwołania [...] SA (Skarżąca) Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia Minister wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy obu instancji ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. Na potwierdzenie posiadania gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarżąca przedłożyła natomiast wypis z rejestru gruntów z [...] lutego 2006 r., sporządzony w stanie na dzień 5 grudnia 1990 r., co zgodnie z § 2 rozporządzenia potwierdza posiadanie nieruchomości przez [...] 5 grudnia 1990 r. Organy ustaliły następnie, że aktualnie dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której prawo własności gruntu wpisane jest na rzecz Powiatu [...] (Powiat). Podstawę ujawnienia prawa własności stanowi ostateczna decyzja Wojewody z [...] października 2018 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną powiatową [...] - ul. [...] w [...]. Powyższe oznaczało w ocenie organów, że w dniu 27 października 2000 r., prawo własności do niej przysługiwało Powiatowi, jako zarządcy drogi powiatowej, pod którą zajęta jest działka nr [...] i nr [...]. Organy wskazały następnie, że w myśl art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji PKP nabycie przez [...] prawa użytkowania wieczystego oraz własności urządzeń znajdujących się na gruncie nie może naruszać praw osób trzecich. W związku z tym, że stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, w trybie art. 34 ust. 1, następuje z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. 27 października 2000 r., to uwłaszczenie nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich istniejących w tej właśnie dacie. W konsekwencji w ocenie organów, stwierdzenie nabycia przez Skarżącą użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP, w sposób oczywisty naruszałoby wynikający z art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji PKP wymóg poszanowania praw osób trzecich, w tym przypadku należącego do Powiatu prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zatem wobec braku spełnienia przesłanki własności Skarbu Państwa do przedmiotowego gruntu w dniu 27 października 2000 r., a co za tym idzie wystąpienia negatywnej przesłanki uwłaszczenia, tj. naruszenia praw osób trzecich, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2018 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu zarzucając decyzji Ministra naruszenie : 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody pomimo tego, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy; 3) prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z dnia 28 lutego 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) - dalej jako "ustawa o gospodarce gruntami", poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 4) prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz.138, ze zm.) - dalej jako "ustawa o PP PKP" w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t. z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 112, poz. 981, ze zm.) - dalej jako "ustawa o przedsiębiorstwach państwowych" poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności; 5) prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 34 oraz 34a ustawy o komercjalizacji , poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wniósł o oddalenie skargi. Pismem z 7 stycznia 2020 r. uczestnik postępowania- Starosta [...] - poinformował, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie to jest działki nr [...] i [...] na mocy decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o ustaleniu lokalizacji dla linii kolejowej wydanej na podstawie art.. 90 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117) stanowią przedmiot użytkowania wieczystego [...] SA. Decyzja Wojewody w zakresie tychże działek utrzymana została w mocy decyzją Ministra z [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem wydanym na rozprawie 22 stycznia 2020 r. sąd powiadomił o toczącym się postępowaniu sądowym [...] SA. W toku rozprawy z 19 sierpnia 2020 r. [...] SA wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 34 i 35 ustawy o komercjalizacji PKP z uwagi na fakt, że z dniem 1 stycznia 1998 r. prawo własności tejże nieruchomości nabyte zostało przez Powiat [...] z uwagi na jej zajęcie pod drogę powiatową. Skarżąca kwestionując powyższe rozstrzygnięcie powoływała się na fakt przysługiwania jej prawa zarządu do spornej nieruchomości wywodzony z 80 ustawy o gospodarce gruntami oraz z art. 16 ustawy o PKP w związku z art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Odnosząc się do tych argumentów wskazać należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy są one niezasadne. Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Przepis ten dotyczy jednak wyłącznie gruntów, które znajdowały się w posiadaniu [...] bez tytułu prawnego 5 grudnia 1990 r. Zatem co do zasady, nabycie prawa użytkowania wieczystego w tym trybie dotyczy gruntów do których [...] nie posiadało tytułu prawnego, w tym nie posiadało dokumentów pozwalających na ustalenie przysługiwania jej prawa zarządu. Dodatkowo wskazać należy, że nabycie w trybie powołanego przepisu dotyczyć mogło wyłącznie gruntów, które zarówno na dzień grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że z uwagi na wydanie przez Wojewodę decyzji z [...] października 2018 r. prawo własności spornej nieruchomości przysługiwało od 1 stycznia 1999 r., nie Skarbowi Państwa ale jednostce samorządu terytorialnego. Dodatkowo, jak słusznie zwrócił uwagę Minister, również w dacie wydania zaskarżonej decyzji w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jako jej właściciel wpisany był Powiat na podstawie decyzji z [...] października 2018 r. Wpis taki figurował również w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości w dacie rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny. Prawidłowo zatem postąpiły organy uznając, że również 27 października 2000 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwało Skarbowi Państwa ale jednostce samorządu terytorialnego. Sąd podziela również dokonaną przez organy wykładnię art. 34 i 34 ustawy o komercjalizacji PKP z której wynika, że nabycie prawa użytkowania wieczystego w trybie tychże przepisów mogło dotyczyć wyłącznie gruntów, które zarówno 5 grudnia 1990 r. jak i 27 października 2000 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji nie było możliwe wydanie decyzji o żądanej przez Skarżącą treści. Przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła bowiem 27 października 2000 r. własności Skarbu Państwa. Zatem wszystkie podnoszone w skardze argumenty dotyczące przysługiwania Skarżącej prawa zarządu do spornej nieruchomości pozostają bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Tym niemniej, odnosząc się do tych argumentów jak również do wyrażonego w skardze stanowiska, że ich zasadność wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócić należy uwagę, że kwestia możliwości wykazania przez [...], iż przysługiwało jej prawo zarządu do nieruchomości w inny sposób niż poprzez przedłożenie dokumentów o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami była już przedmiotem uchwał podjętych dwukrotnie przez NSA (uchwała z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i uchwała z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17). W obu uchwałach uznano, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r."). W obu uchwałach wyjaśniono również, że przepisy począwszy od uchylenia ustawy z 1926 r U podstaw takiego stanowiska NSA legło uznanie, że nieruchomości, znajdujące się w faktycznym posiadaniu [...], co do których nie została wydana decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w zarząd, nie mogły być uznane za należące do tego przedsiębiorstwa, w rozumieniu przysługiwania tytułu prawnego w postaci zarządu powstałego z mocy prawa, po dacie uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. NSA wyjaśniał również, że zgodnie ustawą o komercjalizacji PKP, [...] S.A. wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było [...], bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo [...] SA do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "[...] SA" ([...]) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego, jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej, obecnie ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. NSA zwrócił uwagę, że termin "zarządzanie" nie jest tożsamy z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy, a to oznacza, że akty normatywne regulujące funkcjonowanie [...] również nie stanowiły podstawy do uznania, że [...] lub [...] S.A. nabyło z mocy ustawy prawo zarządu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości przedstawione wyżej stanowisko NSA wyrażone w składach powiększonych i nie znajduje podstaw do odstąpienia od niej. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, że grunty o których mowa w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP nie podlegały komunalizacji sąd przypomina, że przepisy tej ustawy, która weszła w życie 27 października 2000 r. a więc po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. (czyli decyzjami konstytutywnymi), nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r., czego konsekwencją jest umorzenie postępowań przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w przedmiotowej sprawie grunt stał się własnością Powiatu nie na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. ale na podstawie przepisów ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.). Końcowo należy zwrócić uwagę, że jak ustalono w toku postępowania sądowego, przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją Wojewody z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla linii kolejowej wydanej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W następstwie tej decyzji przedmiotowa nieruchomość stała się ponownie własnością Skarbu Państwa i przedmiotem użytkowania wieczystego [...] SA. Wydanie tej decyzji nie może jednak skutkować uznaniem, że decyzja Ministra oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody odmawiające przyznania Skarżącej prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP jest wadliwa. Wydanie decyzji z [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymanej w zakresie przedmiotowych działek w mocy decyzją Ministra z [...] kwietnia 2019 r. nie zmienia faktu, że z mocy decyzji z [...] października 2018 r. nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu i pozostawała nią również 27 października 2000 r. .Dodatkowo, jak już wcześniej wskazano, nieruchomość ta zarówno na datę wydawania zaskarżonej decyzji jak i na datę rozpoznawania sprawy objęta była księgą wieczystą, w której jako właściciel wpisany był Powiat na mocy decyzji z [...] października 2018 r. W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania uznać należało za niezasadne, co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.