I SA/Wa 1558/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. M. – obecnie C. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą H. S., J. B., M. C. i J. E. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]) ozn. hip. "W mieście W. Przedmieście [...] pod nr [...] " dz. [...],[...], o powierzchni [...] m², stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], będącego własnością Skarbu Państwa. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. hip. "W mieście W. Przedmieście [...] pod nr [...] " dz. [...], [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Na dzień wejścia w życie dekretu stanowiła własność: J. C. w [...] częściach, M. C. w [...] częściach, L.C. w [...] częściach i W. C. w [...] częściach. Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz.279) nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Gmina dokonała objęcia przedmiotowego gruntu na podstawie ogłoszenia dokonanego - w myśl rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) - w dniu 11 kwietnia 1949 r., zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 11 października 1949 r. Dawna współwłaścicielka nieruchomości J. C. złożyła w dniu 10 października 1949 r. (a więc w terminie) wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku dekretowego, Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmówił H. S., J. B., M. C. i J. E. (spadkobiercom poprzednich właścicieli nieruchomości) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]) ozn. hip. "W mieście W. Przedmieście [...] pod nr [...] " dz. [...],[...], o powierzchni [...] m², stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], będącego własnością Skarbu Państwa. Prezydent ustalił, że dla przedmiotowego gruntu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie K. W koncepcji projektu planu powyższa nieruchomość znajduje się w obszarze przeznaczonym pod usługi z produkcją. W związku z tym uznał, że dotychczasowy sposób korzystania z gruntu zawarty w ustaleniach przyszłego planu nie będzie kolidować z ustanowieniem użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli – zatem przedmiotowa nieruchomość spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Dodał, że nieruchomość ta wchodzi w skład dużej nieruchomości o powierzchni [...] ha, która objęta została decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia 29 lipca 1992 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] im. [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], [...],[...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, położonych na tym gruncie. W prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] - w części odnoszącej się do nieruchomości hip. [...], hip. [...] oraz hip [...] - Minister Transportu i Budownictwa ustalił, że jednostka uwłaszczona Zakłady [...] w W. - aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1993 r. została przekształcona w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa (później spółka z o.o.), natomiast aktem notarialnym z dnia 25 września 2001 r. połączono tę Spółkę ze spółką S. Sp. z o.o. i cały majątek został przeniesiony na rzecz spółki S. Sp. z o.o. - a więc przeniesiony na rzecz osoby trzeciej. Dlatego też decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa w powyższej części i nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, w tej części - z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. Prezydent podniósł, że po ww. decyzji Wojewody [...] przyznającej użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu Zakładom [...] w W., prawo to zostało przeniesione na rzecz spółki S. Sp. z o.o. w drodze czynności cywilnoprawnych - co spowodowało trwałe rozdysponowanie gruntu położonego przy ul. [...] na rzecz osób trzecich. Zawarcie umowy notarialnej spowodowało nieodwracalne skutki prawne, co w konsekwencji uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli. Ponadto organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałych stosunków cywilno-prawnych, jakimi jest umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i wpis jawny w księdze wieczystej. A zatem zaistniały w tym przypadku skutki prawne, których cofnięcie lub odwrócenie jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej i wymaga takich działań, do których organ orzekający nie ma umocowania ustawowego. W związku z powyższym Prezydent W. uznał, że - mimo spełnienia warunku zgodności korzystania z gruntu przez dawnego właściciela hipotecznego z przeznaczeniem tegoż gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m², położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] -część w obrębie [...] - na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. S. działająca w imieniu własnym oraz reprezentująca pozostałych spadkobierców: J. E., M. C. i J. B. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał, że oczywistym jest, iż aby możliwe było urzeczywistnienie uprawnienia nadanego byłym właścicielom lub ich następcom prawnym, musi istnieć możliwość ustanowienia konkretnego prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem zawarcie umowy notarialnej spowodowało nieodwracalne skutki prawne, co w konsekwencji uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli. Ponadto organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałych stosunków cywilno-prawnych, jakimi jest umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i wpis jawny w księdze wieczystej. Dodał, że zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze, gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej - nawet w sytuacjach, gdy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego - dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, a osoba trzecia korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie ma prawnej możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby. Nie można bowiem ustanowić prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który jest już tym prawem obciążony. Na powyższą decyzję J. E. – obecnie C. oraz M. C. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - domagając się jej uchylenia wraz z utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta W. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciły : - obrazę art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz.279) poprzez jego niezastosowanie mimo, że zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości – skutkiem czego organ nie wydał decyzji o określonej treści, niezasadnie przyjmując, iż zaszły nieodwracalne skutki prawne, - obrazę art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz.279) poprzez jego niezastosowanie w sprawie mimo, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego, gmina powinna zaofiarować uprawnionemu, na tych samych warunkach, dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie, - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa w zw. z art. 75 kpa poprzez nie przeprowadzenie postępowania w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz wnikliwego zbadania zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie dokumentów dotyczących zgłoszonych roszczeń znajdujących się w dyspozycji organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą H. S., J. B., M. C. i J. E. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]) z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej – na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...],[...],[...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, położonych na tym gruncie. W niniejszej j sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku J. C. (byłej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości) o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości jest przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), zwany dalej "dekretem". Zgodnie z nim dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Tak więc przepis ten w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Należy mieć na uwadze także fakt, że właściciel nieruchomości, na której jest ustanowione prawo wieczystego użytkowania, nie może - z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego - dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c. jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) lub podjęte działania okazały się bezskutecznie, wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia) - nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu - stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna. Poza tym, oddanie gruntów - przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r. - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Tymczasem Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...],[...],[...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, położonych na tym gruncie - została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji - z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. Zatem decyzja Wojewody [...] pozostaje w obrocie prawnym. W związku z tym Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko i argumentację organów orzekających w przedmiotowej sprawie odnośnie stwierdzenia, iż brak jest możliwości ustanowienia na przedmiotowym gruncie nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących, ponieważ ustanowione na rzecz określonej osoby - w tym wypadku Zakładów [...], obecnie zaś S. Sp. z o.o. - prawo użytkowania wieczystego uniemożliwia realizację ich praw do danej nieruchomości. Przedmiotem postępowania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Podsumowując Sąd uznał, iż organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Poza tym analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1025/09, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 696/10 zaakceptował ten pogląd i oddalił skargę kasacyjną. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).