I SA/Wa 1558/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Asesor: WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 nr [...] 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [....] maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], oznaczonej nr działek: [....] Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa ww. nieruchomości (grunty pod rowami). Gmina [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. KKU wskazała, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa". Dla spełnienia przesłanek komunalizacji konieczne jest wykazanie, że: 1. mienie stanowiło 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa; 2. mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Co do pierwszej z przesłanek organ ustalił, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, nie była oddana w zarząd, użytkowanie, lub użytkowanie wieczyste, nie powierzono sprawowania jej zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Komisja przyjęła, za organem I instancji, że w związku z tym na podstawie art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzemieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do trenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a zatem podlegała komunalizacji. Organ zbadał także, że nie zachodzą wyjątki o jakich mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia tj: mienie nie służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. KKU wskazała, że sporne nieruchomości stanowią rowy - urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230) tego rodzaju urządzenia dzielą się na podstawowe i szczegółowe. Do tych drugich zalicza się m.in. rowy odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1, 5 m w ich dolnym biegu. Takiego rodzaju urządzenia jeżeli położone są na gruntach Skarbu Państwa, ich utrzymanie spoczywa na tym podmiocie publicznoprawnym, o czym stanowi art. 92 ust. 1 ustawy prawo wodne. Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na innych gruntach – zgodnie z art. 97 ust. 1 tej samej ustawy stanowią natomiast przedmiot utrzymania i eksploatacji zainteresowanych właścicieli nieruchomości a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej to tej spółki – co wynika z art. 97 ust. 1 Prawa wodnego. Oznacza to, że zadania związane z utrzymaniem m.in. rowów należały do zadań właścicieli gruntów na których rowy były położone. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że są to zadania publiczne. Tylko zadania publiczne mogły być przekazane na podstawie ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań o kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 1990, poz. 198 ze zm.). Organ wskazał, że wprawdzie ustawa z 8 marca 1990 r. nie wymienia obowiązku utrzymania rowów w należytym stanie technicznym jako obowiązku gminy to jednak obowiązek utrzymania rowów jest obowiązkiem wywodzonym z prawa własności nieruchomości na której są usytuowane. Co do kwestii posiadania rowów przez Gminę, czemu Gmina zaprzecza oraz pozostawania ich w Zarządzie Inwestycji Rolniczych Oddział [...][...] a od 1992 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział [...][...], organ stwierdził, że w aktach brak jest dowodów na posiadanie przez te podmioty spornych nieruchomości w sensie prawnym. Gmina [....] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć znaczny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu sprawy i przyjęcie błędnego stanu faktycznego za podstawę stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] przedmiotowych nieruchomości poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, 2. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialny i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez zastosowanie błędnej wykładni i uznanie, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości Skarbu Państwa szczegółowo opisanej w decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 18 maja 2020 r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia było zatem ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji uznały, że grunty na których znajdują się sporne urządzenia melioracyjne w postaci rowów (w rozumieniu art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne) w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, nie były objęte treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia10 maja 1990 r. oraz nie zostały rozdysponowane stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. oddane żadnemu podmiotowi w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To zaś oznacza, że stały się własnością Gminy [...] zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stanowisko to zdaniem Sądu uznać należy za przedwczesne. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że własność będących przedmiotem postępowania działek gruntu przynależała Skarbowi Państwa w dacie istotnej dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, tj. 27 maja 1990 r. W księdze wieczystej nr [...] jako właściciel spornej nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa - Starosta [...] – jednak podstawę wpisu stanowi zaświadczenie Starosty [...] z [...] czerwca 2009 r. i z [...] września 2009 r. Po wtóre wątpliwości Sądu budzi prawidłowość rozważań zawartych w decyzjach organów obu instancji dokonanych w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 3 tej ustawy, w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r. Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym ww. dacie ustawa określa zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, zwanymi dalej "gruntami"; zabudowę w rozumieniu ustawy stanowią budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym lub regionalnym. Zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy ww. ustawy nie znajdują zastosowania w odniesieniu do gospodarowania gruntami rolnymi i leśnymi. Podkreślenia wymaga także, że rowy jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej położone są zasadniczo na gruntach rolnych. W takim zaś przypadku dokonanie analizy materiału dowodowego przez pryzmat art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. należałoby uznać za niezasadne. Organy nie poczyniły rozważań w tym kierunku pomimo zlokalizowania spornych działek na użytkowanych rolniczo terenach wiejskich. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny także mieć na uwadze, że w dacie 27 maja 1990 r. utrzymaniem i eksploatacją oraz budową i konserwacją rowów jako urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zajmowały się odpowiednio Wojewódzkie Zarządy Inwestycji Rolniczych i przedsiębiorstwa wodno-melioracyjne. Podmioty te działały jako wyspecjalizowane w zakresie rolnictwa jednostki i przedsiębiorstwa państwowe o zasięgu i znaczeniu wojewódzkim, podporządkowane wojewódzkim radom narodowym (art. 27 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 9 lit. g i c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek państwowych, podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni (Dz.U. Nr 25, poz. 127). Ww. wyspecjalizowane jednostki organizacyjne utworzone zostały na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1975 r. Nr 123/75 w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 19 lipca 1975 r. Nr 141 w sprawie zasad szczegółowej organizacji i zakresu działania wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych – w celu realizacji nałożonego ustawowo na Państwo obowiązku ponoszenia kosztów wykonania i utrzymania na gruntach stanowiących jego własność urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wynikającego z art. 92 ust. 1 Prawa wodnego. Ich działalność jako państwowych jednostek organizacyjnych podporządkowana była wojewódzkim radom narodowym. Okoliczność ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, skoro komunalizacja w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczy mienia państwowego należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc organów gminnych lub miejskich o statusie niewojewódzkim, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełniły funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. , zaś zaświadczenie Starosty z [...] czerwca 2019r. dokumentuje, że sporne grunty pozostawały we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych. Opisane aspekty stanu faktycznego i prawnego sprawy nie stały się przedmiotem rozważań organów administracji co oznacza, że kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem reguł postępowania wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane wyżej stanowisko, ustali na jakim terenie (rolnym czy innym ) położone są przedmiotowe rowy, ustali tytuł prawny przysługujący do nich na datę 27 maja 1990 r. i w zależności od wyników tych ustaleń oceni czy grunty te należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.