I SA/Wa 1560/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania U. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] przyznającej jej świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 18 marca 2010 r. U. B. złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat życia. Po rozpoznaniu tego wniosku, Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] przyznał U. B. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat w kwocie 153 zł miesięcznie na stałe począwszy od dnia 1 marca 2010 r. tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawczyni spełnia ustawowo określone przesłanki warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia - zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych. U. B. wniosła odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej ustalenia początkowego terminu, od którego zasiłek został przyznany (od dnia 1 marca 2010 r.) – wnosząc o zmianę decyzji poprzez przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat począwszy od dnia 1 listopada 2004 r. Stwierdziła, że ww. zasiłek pielęgnacyjny powinien być jej przyznany z datą wcześniejszą - od ukończenia przez nią 75 lat (urodziła się [...] października 1929 r., a więc 75 lat ukończyła [...] października 2004 r.). Dodała, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych określający termin początkowy, od którego przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny, utracił domniemanie konstytucyjności w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji - a zatem osoba, która ukończyła 75 lat, z mocy samej ustawy nabywa prawo do tego świadczenia. W związku z tym przyznanie przez organ I instancji zasiłku pielęgnacyjnego dopiero od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek jest błędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ drugiej instancji stwierdził, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określone zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz.881 ze zm.). Art. 16 w ust 1,2, 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, co następuje: 1. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. 2. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. 3. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. 4. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 153,00 zł miesięcznie. Natomiast w myśl postanowień art. 24 ust. 1,2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: 1. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-17. 2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. 4. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W związku z powyższym Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. U. B. spełnia kryteria, jakie zostały sformułowane w art. 16 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego - ukończyła 75 lat życia i nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Termin, od którego przyznano jej świadczenie, został określony na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ustosunkowując się zaś do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie mogą one zostać uwzględnione. W wyroku z dnia 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 200, poz. 1446 z dnia 30 października 2007r. i z tym dniem przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił moc obowiązującą w zakresie wskazanym w orzeczeniu Trybunału. Jednakże nie można uznać, że przepis ten utracił moc obowiązującą w całości oraz że w związku z tym nie może zostać zastosowany w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało również, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i mają obowiązek stosowania przepisów prawa, które zostały wprowadzone do obrotu prawnego i obowiązują w dniu wydania decyzji. Kolegium, jako organ administracji publicznej, jest związane obowiązującymi przepisami prawa i nie może odmówić ich zastosowania. W niniejszej sprawie oznacza to obowiązek ustalenia terminu - od którego U. B. przysługuje zasiłek pielęgnacyjny - zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zaś od daty wskazanej przez stronę w odwołaniu tj. od 1 listopada 2004 r. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem U. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zmianę decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. poprzez przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat począwszy od dnia 1 listopada 2004 r. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko - kwestionując termin początkowy, od którego zostało jej przyznane świadczenie i zarzucając organom naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U . z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Podniosła, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07, w którym Trybunał uznał, iż art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdziła, że przyjmując tok rozumowania Trybunału Konstytucyjnego, należy przyjąć, iż osoba, która ukończyła 75 lat z mocy samej ustawy (tj. bez jakichkolwiek dodatkowych uwarunkowań) nabywa prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem w niniejszej sprawie, określając datę początkową, od której przysługuje jej prawo do tego świadczenia, organy nie powinny kierować się treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale wyłącznie treścią art. 16 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. przyznającą U. B. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 marca 2010 r. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie uznały - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko i argumentację – że świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat powinno być przyznane U. B. począwszy od dnia 1 marca 2010 r. tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, co wynika ewidentnie z treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast ukończenie 75 lat jest warunkiem koniecznym, aby można było w ogóle starać się o uzyskanie tego świadczenia – ale to nie znaczy, że jest ono przyznawane automatycznie każdej osobie po dniu jej 75 urodzin, musi być złożony stosowny wniosek. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego – na który powołuje się skarżąca – dotyczył zupełnie innej sytuacji. Chodziło w nim o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z art.16 ust 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sprawie wnioskodawczyni w dniu 24 kwietnia 2006 r. złożyła w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Zespół ten, orzeczeniem z [...] czerwca 2006 r. zaliczył ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Skarżąca od tego orzeczenia odwołała się do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], który orzeczeniem z [...] sierpnia 2006 r. zaliczył ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym stwierdzono, iż niepełnosprawność datuje się od 24 kwietnia 2006 r. Wskazanie daty wystąpienia niesprawności jest obligatoryjną częścią składową decyzji w tej sprawie. W dniu 4 września 2006 r. skarżąca złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, do którego dołączyła - jak tego wymagają przepisy - orzeczenie z [...] sierpnia 2006 r., stanowiące o stopniu niepełnosprawności. Następnie decyzją z [...] września 2006 r. Burmistrz M., powołując się m.in. na art. 1, art. 16, art. 23, art. 24, art. 26 oraz art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat na czas nieokreślony, poczynając od 1 września 2006 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...] września 2006 r. W odwołaniu tym twierdziła, że zasiłek pielęgnacyjny powinna otrzymać od dnia ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności, czyli od [...] kwietnia 2006 r. Podniosła m.in., że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności otrzymała we wrześniu i natychmiast wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Z jej strony nie zachodziła więc żadna opieszałość. Rozpoznając odwołanie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] listopada 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że termin, od którego przyznano skarżącej świadczenie, został określony zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie zasiłku, wraz z kompletem wymaganej dokumentacji. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę uznał, iż istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją. Wątpliwości sądu, co do zgodności z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i prawa, wzbudziło unormowanie przewidujące, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się od miesiąca, w którym złożono wniosek o jego ustalenie, wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w sytuacji gdy konieczne jest uprzednie uzyskanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydawanego przez inny organ administracji publicznej, a które to orzeczenie zawiera datę lub okres powstania znacznej niepełnosprawności, a więc urzędowe stwierdzenie okoliczności uzasadniającej materialnoprawne uprawnienie do zasiłku. Zdaniem sądu regulacja zawarta w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zatem niekonsekwentna, przy czym ta niekonsekwencja jest wyraźniejsza, jeżeli uwzględni się, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny jest powiązany ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Taka sytuacja podważa, zdaniem sądu, autorytet organów administracji publicznej, gdyż sprawia, że zawarte w wydawanych przez nie decyzjach rozstrzygnięcia (data ustalenia stopnia niepełnosprawności) są pozbawione znaczenia prawnego. Autorytet organów administracji publicznej podważa też sytuacja, w której to obywatel ponosi konsekwencje wydania wadliwej decyzji. Tak zaś jest na skutek unormowania zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Żadnego wpływu na termin, od którego przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny, nie ma bowiem to, że postępowanie w sprawie orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności trwało dłużej z powodu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji niezgodnej z prawem, która następnie została w wyniku odwołania zmieniona przez organ drugiej instancji, o ile czas załatwienia mieści się w ustawowo określonych terminach. W ocenie sądu istotne jest też, że skutki art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotykają wszystkich niepełnosprawnych bez względu na przyczyny przewlekłości postępowania przed organami właściwymi do ustalenia stopnia niepełnosprawności. Oczywiste jest, że nie budziłoby sprzeciwu, gdyby termin początkowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego zależał od złożenia wniosku o jego ustalenie wówczas, gdy niepełnosprawny świadomy obowiązującej procedury, w szczególności tego, że składa się ona z dwóch etapów, działał opieszale. Nie można się jednak zgodzić z tym, aby taki sam skutek był udziałem również tych, którzy z należytą starannością podejmują czynności konieczne do uzyskania należnego im uprawnienia, a zwłaszcza tych, którzy ponadto zmuszeni byli podjąć działania w celu ochrony przyznawanych im praw. W takiej to sytuacji Trybunał Konstytucyjny uznał, że: "Art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Orzeczenie to dotyczy art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tylko w ściśle określonej sytuacji - w której warunkiem koniecznym do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego jest uprzednie uzyskanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w sprawie U. B. taka sytuacja nie miała miejsca. W jej przypadku nie musiało być najpierw wydane jakiekolwiek orzeczenie administracyjne warunkująca przyznanie świadczenia – wystarczył sam fakt ukończenia 75 lat. Wobec tego nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca złożyła stosowny wniosek nazajutrz po swoich 75 urodzinach. Skoro tego nie zrobiła i złożyła wniosek dopiero po upływie ponad pięciu lat, to nie może obecnie żądać zasiłku pielęgnacyjnego z datą wsteczną. Tym bardziej, że jest on przyznawany w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji – a więc na zaspokojenie aktualnych potrzeb związanych z pielęgnacją świadczeniobiorcy przez inną osobę. Podsumowując Sąd uznał, że w niniejszej skarżąca nie podejmowała czynności koniecznych do uzyskania należnego jej uprawnienia (złożenie wniosku) z należytą starannością, działając opieszale – wobec czego nie racji twierdząc, iż przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 lat począwszy od dnia 1 listopada 2004 r., czyli od ukończenia przez nią 75 lat. W tym przypadku decydujące znaczenie ma data złożenia wniosku – tym bardziej, że nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca złożyła taki wniosek od razu po swoich 75 urodzinach. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje są prawidłowe. Organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.