I SA/Wa 1562/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech /spr./ Sędziowie WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1562/05 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] odmawiającego byłym właścicielom nieruchomości [...] o nr hip. [...] M. I., S. J. i A. Z. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - w części obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...] oraz wchodzącą w skład dawnej nieruchomości nr hip. [...] część działki nr [...], a działając na podstawie art. 158 § 2 kpa stwierdziło, że w zakresie gruntu z nieruchomości hip. nr [...] wchodzącego w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...] orzeczenie z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jego nieważności, ponieważ nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy: następcy prawni S. J., jednego z trojga byłych współwłaścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] – W. K. i M. K. złożyli w dniu [...] stycznia 1997 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] odmawiającego byłym właścicielom nieruchomości [...] o nr hip. [...] M. I., S. J. i A. Z. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Pismem z [...] września 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przekazał żądanie do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. jako organowi właściwemu. Ponieważ nie stwierdzono udziału w sprawie wszystkich osób reprezentujących poprzednich właścicieli gruntu [...], Kolegium postanowieniem z [...] listopada 1999 r. orzekło o zawieszeniu postępowania do czasu ustalenia następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości. Następstwo prawne po M. I. i A. Z. zostało ustalone, a stosowne dokumenty złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przy piśmie z [...] października 2004 r., co pozwoliło na podjęcie postępowania w sprawie. Jak wynika z zaświadczenia Sądu [...] (z [...] marca 1948 r., nr [...]), nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] o pow. [...] m2 stanowiła współwłasność M. I. w [...] części, A. Z. w [...] części oraz S. J. w [...] części, wszystkich niepodzielnie. S. J. i M. I. udzielili A. Z. pełnomocnictwa do prowadzenia w ich imieniu wszelkich spraw administracyjnych i sądowych związanych z tą nieruchomością. W 1948 r. na gruncie znajdował się budynek mieszkalny, częściowo [...] zniszczony w czasie działań wojennych, naprawiony, zaś oficyna liczyła [...] lokali o [...] izbach mieszkalnych. Z zaświadczenia z dnia [...] października 1997 r., nr [...] wynika, że budynek mieszkalny na nieruchomości powstał w [...] r., a w latach 1939-1941 rozbudowany został o [...]. W dniu [...] sierpnia 1948 r. (ogłoszenie - Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr [...] z tego dnia), grunt wyżej wymienionej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę W. Oznaczony w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej upływał więc [...] lutego 1949 r. Dnia [...] lutego 1949 r., zatem w terminie przewidzianym w przepisach tegoż dekretu, A. Z. złożyła w imieniu własnym i współwłaścicieli nieruchomości wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Z pisma datowanego na [...] stycznia 1950 r. wynika, że Dyrekcja Nadzoru Urbanistycznego uznała, że teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną zwartą w wysokości [...] kondygnacji - na piśmie dopisano: "społeczną". Dnia [...] listopada 1951 r. Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów wydało orzeczenie nr [...], w którym odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] oraz stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na tej nieruchomości przeszły na własność państwa. Odmowę oparto na art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Rozstrzygnięcie uzasadniono tym, ze "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] jest przeznaczony pod zabudowę mieszkalną społeczną". Ogłoszenie o wydaniu orzeczenia wywieszono na nieruchomości w dniu [...] grudnia 1951 r. Odwołania nie wniesiono. W dniu [...] lutego 1952 r. budynki nieruchomości zostały objęte w posiadanie przez Prezydium Rady Narodowej w W. Postanowieniem z [...] marca 1956 r., nr [...] Sąd [...] dokonał wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...] sprzedano P. i F. W. lokal mieszkalny nr [...], decyzją z dnia [...] lipca 1975 r., nr [...] sprzedano W. i J. K. lokal mieszkamy nr [...], a decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] H. K. lokal mieszkamy nr [...]. W następstwie tych decyzji zawarte zostały akty notarialne. S. J. (syn L. i Z. z d. Z.) zmarł [...] maja 1946 r., a spadek po nim nabyła siostra, W. K. w całości. Po W. K. (z domu J., córce L. i Z. z domu Z.) zmarłej [...] grudnia 1989 r. spadek nabyli syn W. K. i córka M. K. (prawomocne postanowienie Sądu [...] z[...] kwietnia 1992 r., sygn. [...]). W. K. (syn W. i W.) zmarł [...] sierpnia 1998 r., a spadek po nim nabyli syn M. K. i żona M. K. po [...] (prawomocne postanowienie Sądu [...] z [...] września 1998 r., sygn. [...]). A. Z. (córka J. i M.) zmarła [...] grudnia 1974 r. w W., a spadek po niej nabył Skarb Państwa w całości z dobrodziejstwem inwentarza (prawomocne postanowienie Sądu [...] z [...] października 2003 r., sygn. [...]). M. I. - po mężu F. - (córka S. i G.) zmarła [...] marca 1986 r. w K., a spadek po niej nabyli córka M. K. i syn J. F. po [...] części (prawomocne postanowienie Sądu [...] z [...] sierpnia 2004 r., sygn. [...]). W skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] wchodzą obecnie działki ewidencyjne z obrębu [...] nr [...] o pow. [...] m2 ([...])- własność W.; nr [...] o pow. [...] m2 ([...], własność W.), nr [...] (część) - pod ulicą [...], nr [...] (część) pod ul. [...], [...] i [...] (część) własność W. W aktach znajdują się decyzje komunalizacyjne Wojewody [...] dotyczące wyżej wymienionego gruntu. W. K. i M. K. złożyli [...] marca 1996 r. do Urzędu Gminy W. pismo żądające zwrotu nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 1997 r. W. K. zwrócił się w imieniu własnym i M. K. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] odmawiającego byłym właścicielom nieruchomości [...] o nr hip.[...] M. I., S. J. i A. Z. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Żądanie to, zgodnie z właściwością przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Pismem z [...] października 2004 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania, z tym, że zawiadomienie doręczono właścicielom lokali mieszkalnych po uzyskaniu właściwych dokumentów od Prezydenta W. – [...] listopada 2004 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następca prawny mógł w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W aktach sprawy znajduje się wniosek złożony w dniu [...] lutego 1949 r. przez współwłaścicieli nieruchomości. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w rezultacie rozpatrzenia tego wniosku. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (później prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że zasadniczą przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania prawa właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. napisano, że "zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] jest przeznaczony pod zabudowę mieszkalną społeczną". Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że po przeprowadzeniu w niniejszej sprawie postępowania ustaliło, że znane Kolegium z urzędu, zatwierdzone i opublikowane w Monitorze Polskim w latach 1948-1950 plany tzw. cząstkowe przygotowywane przez Biuro [...], nie obejmowały terenu przedmiotowej nieruchomości. W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązywał więc na tym terenie plan zagospodarowania W. z 1931 r., zgodnie z którym przewidziano (w strefie [...]) sposób zabudowy zwarty o [...] kondygnacjach powierzchni zabudowy ograniczonej do [...] powierzchni nieruchomości. Wobec tego rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanym orzeczeniu z [...] listopada 1951 r. rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), co skutkuje na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem nieważności orzeczenia. Stanowisko odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji zajmował wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88 stwierdził: "zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa naruszenie prawa wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny", zaś w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 wskazał: "rażące naruszeni prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". Z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie i przesądza to o stwierdzeniu nieważności orzeczenia. Natomiast co do gruntu z dawnej nieruchomości wchodzącego w skład działek nr [...], to są one zajęte pod ulicę. Na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten, w ocenie Kolegium, przesądza dodatkowo o wynikającej z mocy ustawy nieodwracalności skutków prawnych, nie ma bowiem obecnie możliwości odmiennego zadysponowania tym gruntem w trybie administracyjnym. W rezultacie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] odmawiającego byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], oznaczonym nr hip. [...] organ pierwszej instancji - Prezydent W. - rozstrzygnie ponownie wniosek złożony w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w świetle przepisów tegoż dekretu, w obecnym stanie faktycznym i prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosków złożonych przez A. K. i A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]. Skargę na tę decyzję złożył A. K. i zarzucił, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie ustalił czy wniosek dekretowy został złożony przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz czy wniosek ten został złożony w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanych kontroli sąd obowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Czyni to na podstawie przedstawionych akt sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze nie zostało należycie przeprowadzone, a organ nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ winien zbadać występowanie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to toczy się według wszystkich reguł postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 10 kpa organy administracji publicznej obligowane są do zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2005 r. wynika, że ustalone zostało następstwo prawne po byłych właścicielach nieruchomości. Sąd jednak nie miał możliwości dokonania oceny czy wszyscy spadkobiercy byłych właścicieli brali udział w postępowaniu, bo w aktach nie ma dokumentów, na których powołano się w uzasadnieniu decyzji. W aktach znajduje się pismo z dnia [...] maja 2004 r. adwokata R. Z. - pełnomocnika M. K., do którego jako załączniki dołączono postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku i odpisy aktów stanu cywilnego. Jednak dokumentów tych nie ma w aktach sprawy. Udokumentowane zostało jedynie następstwo prawne po S. J. (postanowienie Sądu [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. [...]). Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r., z którego wynika, że zawartych zostało [...] aktów notarialnych sprzedaży lokali, lecz nie zostało ustalone, których lokali to dotyczy. Wszyscy bowiem właściciele lokali nabytych w budynku będącym przedmiotem postępowania mają interes prawny w niniejszej sprawie, a zatem są stronami postępowania. Dowodem na ilość wykupionych lokali byłby wypis z księgi wieczystej, który odzwierciedla stan prawny. Te braki postępowania wskazują, że organ dopuścił się naruszenie prawa, w tym również polegającego na możliwości pozbawienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym. W sposób jednoznaczny będzie można ocenić to dopiero wówczas, gdy będą w sprawie zgromadzone dowody wskazujące na następstwo prawne po byłych właścicielach nieruchomości oraz wskazanie ile lokali zostało wykupionych na własność. W sprawie nie została nadto wyjaśniona kwestia złożenia wniosku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wprawdzie nie można podzielić zarzutu skargi, że wniosek dekretowy złożony został tylko przez jednego ze współwłaścicieli, a zatem nie jest skuteczny, gdyż wniosek ten wywołuje skutki również w stosunku do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jednak istotną kwestią jest ustalenie czy złożenie takiego wniosku nastąpiło w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę. W sytuacji, gdyby okazało się, że wniosek złożony został po terminie nie ma podstaw do oceny, czy korzystanie z gruntu dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. Nadto wskazać należy, że od 1956 r. w księdze wieczystej [...] wpisany jest Skarb Państwa, a zatem argument dotyczący zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych uznać należy za całkowicie nietrafny. Sąd uznał, że organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 156 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.