I SA/Wa 1563/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [....] lipca 2009 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [....] lipca 2009 r. nr [....], po rozpoznaniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] listopad 2008 r. nr [....] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania w wysokości [....] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [....] marca 2007 r. nr [....] , w wyniku rozpoznania wniosku M. G., wydał pozwolenie na wymianę instalacji elektrycznej, montaż instalacji alarmowej i na prace wykończeniowe w lokalu nr [....] w budynku mieszkalnym przy ul. [....] w W. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [....] października 2007 r. nr [....] wydaną w wyniku rozpoznania odwołania Spółdzielni Mieszkaniowe [....], uchylił powyższą decyzję z dnia [....] marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. [....] Konserwator Zabytków, ponownie rozpatrujący sprawę, decyzją z dnia [....] grudnia 2007 r. nr [....] wydał pozwolenie na prace wykończeniowe z montażem ścianki działowej w lokalu nr [....] w budynku mieszkalnym przy ul. [....] w W.. M. G. w dniu [....] marca 2008 r. wniósł, na podstawie art. 161 § 3 k.p.a., o przyznanie odszkodowania w kwocie stanowiącej równowartość [....] miesięcznego czynszu za powyższy lokal, tj. [....] zł. Wnioskodawca swoje roszczenie wywiódł z faktu wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z dnia [....] października 2007 r. nr [....], która, w jego ocenie, jest błędna i spowodowała niemożność zakończenia remontu w pierwotnie ustalonym terminie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [....] listopad 2008 r. nr [....] umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania w wysokości [....] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja, z której wnioskodawca wywodzi swe roszczenie o odszkodowanie została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że fakt uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym nie stanowi podstawy do ubiegania się o odszkodowanie z tego tytułu. Decyzja z dnia [....] marca 2007 r. nie była decyzją ostateczną i nie podlegała wykonaniu. Minister uznał więc, że skoro nie została wydana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzja na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania wnioskodawcy jest bezprzedmiotowe. M. G. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy podtrzymując żądanie o odszkodowanie i wskazując, że jako inwestor poniósł określone straty z powodu uchybień urzędniczych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [....] lipca 2009 r. nr [....], po rozpoznaniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, podzielając stanowisko, że sprawa z wniosku z dnia 18 marca 2008 r. o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 161 § 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. G.. W skardze ponowił zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczące uchybień w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [....] października 2007 r. nr [....] uchylającą decyzję z dnia [....] marca 2007 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W jego ocenie konsekwencji niewłaściwej decyzji nie może ponosić inwestor, a decyzję z dnia [....] marca 2007 r. należałoby uznać za prawidłową. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd obowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie zaś z art. 134 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (...), co oznacza, że sąd nie może sowimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. W ramach tak dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej Sąd nie może dokonywać oceny decyzji wydanych w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie prac remontowych w lokalu nr [....] w budynku mieszkalnym przy ul. [....] w W.. Kwestia oceny legalności tych decyzji mogła być przedmiotem innego postępowania sądowoadministracyjnego. Dokonując oceny decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [....] lipca 2009 r. nr [....] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [....] listopad 2008 r. nr [....] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania M. G. odszkodowania w wysokości [....] zł., Sąd stwierdza, że nie zostały one wydane naruszeniem prawa, które nakazywałoby usunięcie ich z obrotu prawnego. Wskazać należy, że przepis art. 161 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, które nie mogą być wzruszone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, 155 i 163), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1). W komentarzach (m. in. Komentarz do art. 161 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.) spotyka się z określeniem przewidzianej w art. 161 k.p.a. instytucji prawnej jako "wywłaszczenie prawa" z uzasadnieniem, że w tym przypadku pozbawia się stronę "dobrze" nabytego prawa. W związku z tym, że w wyniku "wywłaszczenia prawa" dochodzi do pozbawienia strony praw nabytych bez jej zgody, służy jej roszczenie odszkodowawcze na zasadach określonych w art. 161 § 3-4 k.p.a. Przepis art. 161 § 3 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę roszczenia odszkodowawczego za szkodę wyrządzoną wykonywaniem uprawnień przewidzianych w art. 161 § 1 lub § 2 k.p.a. Źródłem szkody jest legalna, z zasady niewadliwa decyzja, którą właściwy organ administracji (wojewoda lub minister) podejmuje w ramach wykonywania przysługujących mu kompetencji. Odpowiedzialność oparta na art. 161 k.p.a. jest pewnym typem odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu funkcji publicznych (por. J. Boć, Wyrównanie strat..., s. 54). Nie chodzi tu bowiem ani o naprawienie szkody powstałej wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, ani o odpowiedzialność za szkodę wywołaną czynem niedozwolonym. Działanie powodujące szkodę jest bowiem legalne, oparte o wyraźną normę kompetencyjną. Wykładnia logiczna art. 161 § 3 k.p.a. wskazuje na konieczność przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym podstawą do podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest istnienie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 161 § 1 lub 2 k.p.a. Roszczenie odszkodowawcze służy bowiem stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji. Z tego względu w postępowaniu zmierzającym do wzruszenia decyzji sprawy odszkodowania nie można rozstrzygać ze względu na fakt, że nie jest jeszcze przesądzona kwestia wzruszenia decyzji ostatecznej, a co za tym idzie - także kwestia wystąpienia szkody. Powyższe uwagi potwierdzają, że stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania skarżącemu odszkodowania w wysokości [....] zł jest prawidłowe. W sprawie nie została bowiem wydana decyzja na podstawie art. 161 § 1 lub § 2 k.p.a., która byłaby podstawą do podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania na podstawie art. 161 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący roszczenie odszkodowawcze wywodzi z wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z dnia [....] października 2007 r. nr [....] uchylającej decyzję [....] Konserwatora Zabytków z dnia [....] marca 2007 r. w sprawie pozwolenia na wykonanie prac remontowych i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została wydana w toku zwykłego postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., i nie może stanowić podstawy do dochodzenia odszkodowania zgodnie z art. 161 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że prawo do odszkodowania przewidziane w przepisie art. 161 § 3 k.p.a. odnosi się jedynie do okoliczności określonych w § 1 lub § 2, to jest do wypadków uchylenia lub zmiany prawidłowych prawomocnych decyzji administracyjnych w celu usunięcia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Nie dotyczy on natomiast rozstrzygnięć w postępowaniu, które mają miejsce w przypadkach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. W świetle art. 161 § 3 k.p.a. powodujące szkodę zdarzenie stanowi decyzja uchylająca decyzję ostateczną. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla decyzję nieostateczną. Nie są zatem tożsame skutki uchylenia decyzji na podstawie art. 161 § 1 lub § 2 k.p.a i art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać należy także, że w świetle art. 161 § 3 k.p.a. już samo żądanie strony wszczyna postępowanie, w postępowaniu zwyczajnym zaś organ może tylko albo nie uwzględnić żądania, albo umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tej sytuacji organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa i z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.