I SA/Wa 1563/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie domu pomocy społecznej bez zezwolenia oddala skargę. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] o wymierzeniu odwołującej się kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia placówki zapewaniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku pod nazwą [...] w [...], przy ul. [...]. Decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W związku z uzyskaniem informacji o możliwości prowadzenia przez Fundację [...] z siedzibą w [...], w miejscowości [..] przy ul. [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku funkcjonującej pod nazwą [...], Wojewoda [...] zarządził przeprowadzenie przez zespół pracowników Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego kontroli doraźnej tej placówki. Kontrola ta przeprowadzona została [...] stycznia 2017 r. i w jej efekcie stwierdzono, że w placówce przybywa [...] mieszkańców w podeszłym wieku, z których część miała problemy z poruszaniem się ([...]). Pokoje, w których przebywały te osoby, wyposażone były w łóżka dla niepełnosprawnych, a łazienki przystosowano do potrzeb takich osób. Kontakt był możliwy z dwoma pensjonariuszkami w wieku [...] lata., które potwierdziły, że ze względu na stan zdrowia wymagają całodobowej opieki. Z pozostałymi mieszkańcami brak było możliwości nawiązania logicznego kontaktu. Ustalono także, że mieszkańcy placówki mają zapewniony kontakt z lekarzem jak też pielęgniarką. Podstawą zaś ich pobytu były umowy na pobyt podpisane z członkami ich rodzin, co wynikało z oświadczenia obecnego przy kontroli wiceprezesa Fundacji – R. P. Tenże, przesłuchany w charakterze strony, oświadczał przy tym, że nie jest to całodobowa placówka dla osób niepełnosprawnych, ale [...], która to działalność prowadzona jest na zasadach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] pismem z [...] lutego 2017 r. poinformował Fundację [...] o wszczęciu postępowanie w sprawie nałożenia na podmiot prowadzący placówkę kary pieniężnej, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] marca 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz163 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", nałożył na ww. Fundację karę pieniężną w wysokości [...] złotych, za prowadzenia bez zezwolenia, w ramach działalności gospodarczej w [...] przy ul. [..] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Organy wskazywały, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia tego rodzaju placówek, stosownie do art. 67 ust. 1 u.p.s., wymaga zezwolenia wojewody, którego właścicielka placówki nie posiada. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez stronę w toku postępowania argumentów, że prowadzona przezeń działalność przybiera postać "[...]", o którym mowa w art. 52 u.p.s. (niewymagającą zezwolenia), Minister zwracał uwagę, że w tym wypadku o realizacji tej formy usług opiekuńczych nie może być mowy, gdyż Fundacja nie zawarła z Gminą na jej prowadzenie stosownej umowy. Samo zaś wskazanie przez stronę, że prowadzi "[...]", nie jest wystarczające aby uznać, że faktycznie to ma miejsce.. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku dowodu, że osoby przebywające w placówce podlegały całodobowej opiece, organ centralny zauważał, iż już sam stan zdrowia osób tam przebywających, tj. osób w podeszłym wieku, niepełnosprawnych, poruszających się na wózku inwalidzkim, w tym osoby leżącej, wymagającej podawania leków i pomocy przy spożywaniu posiłków oraz myciu, wskazuje, że wymagają one całodobowej opieki. Na decyzję Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej Fundacja [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, 11 k.p.a. w zw. z art. 80 i 107 § 1 k.p.a. polegające na wadliwej ocenie materiału dowodowego, co doprowadziło do niesłusznego ustalenia, że w budynku położonym w [...] przy ul. [...] prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy takiej okoliczności nie potwierdza, a w budynku tym Fundacja prowadzi tzw. [...], uregulowany w art. 52 u.p.s.; 2) art. 130 ust. 2 oraz art. 52 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do uprzednio wadliwych ustaleń stanu faktycznego, polegające na błędnym uznaniu, że w ww. budynku prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku., podczas gdy Fundacja prowadzi tam tzw. [...], na podstawie art. 52 u.p.s. oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy (Dz.U. z 2012 r., poz. 719), do którego prowadzenia nie jest wymagane zezwolenie wojewody. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła ona o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wymierzenie Fundacji [..] z siedzibą w [...] kary pieniężnej za prowadzenia bez zezwolenia wojewody w [...] przy ul. [...] placówki, pod nazwą [...], zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 poz.930 ze zm.) przywoływanej dalej "u.p.s."., zgodnie z którym "kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł"; Istotne zatem przy stosowaniu tej regulacji jest, czy w dany obiekcie prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu całodobowo usług opiekuńczych i bytowych na rzecz ww. osób, a także ilość osób na rzecz których jest ona prowadzona, a nadto czy dzieje się to w warunkach braku stosownego zezwolenia udzielanego przez właściwego wojewodę. Tego rodzaju działalność podlega bowiem reglamentacji stosownie do art. 67 ust. 1 powołanej ustawy. W tym zakresie ustalenia stanu faktycznego, wbrew podnoszonym w skardze zarzutom, zostały poczynione prawidłowo i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, którego ocena nie wykracza poza uregulowaną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej ich oceny. Nie kwestionowaną bowiem okolicznością jest, że w [...] przy ul. [...] w ramach własnej działalności gospodarczej Fundacja [...] prowadziła działalność polegającą na świadczeniu usług opiekuńczych i bytowych osobom w podeszłym wieku. Powyższe potwierdza przeprowadzona [...] stycznia 2017 r. kontrola doraźna placówki przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego [...], z której protokół znajduje się w aktach (k. 15-19). Z ustaleń wówczas poczynionych wynikało mianowicie, że przebywało w niej całodobowo [...] osób w podeszłym wieku osób, z którymi w części nawet kontakt nie był możliwy ze względu na ich stan psychofizyczny. Wszystkie wymagały wsparcia i pomocy ze strony zatrudnionego przez właścicielkę placówki personelu. W okresie ich pobytu była im świadczona pomoc w zakresie czynności życiowych, sanitarnych czy higienicznych. Mieszkańcy zapewnione mieli także odpowiednie do indywidualnych potrzeb posiłki oraz dostęp do pomocy medycznej. Stan zdrowie tych osób, jak też złożone przez dwoje z nich zeznania, potwierdzają przy tym, że wspomniana opieka miała wymiar całodobowy (vide protokoły przesłuchań świadków – k. 23-28 akt administracyjnych). Co istotne, prawidłowości poczynionych w zakresie ilości podopiecznych przebywających w placówce, ich stanu zdrowia, a także świadczonej im przez osoby zatrudnione przez Fundację pomocy oraz opieki, skarżąca co do zasady nie przeczy. Kwestionuje jedynie poczynione na ich bazie konkluzje organów i wyprowadzone z nich wnioski co do zaistnienia hipotezy ujętej w art. 130 ust. 2 u.p.s. Wywodzi mianowicie, że nie miała obowiązku uzyskiwania na prowadzoną działalność zezwolenia wojewody, z uwagi na to, że usługi opiekuńcze świadczy w formule, o której stanowi art. 52 u.p.s., tj. [...], a nie placówki całodobowej opieki w rozumieniu art. 67 powołanej ustawy. Subiektywne przekonanie jednak o takiej formule prowadzonej działalności nie świadczy, że ona w istocie była realizowana. Przede wszystkim bowiem - jak trafnie zauważał Minister - instytucja "[...]", po myśli art. 52 ust. 2 u.p.s., stanowi formę usług opiekuńczych i bytowych świadczonych przez osobę fizyczną lub organizację pożytku publicznego, a te z kolei są jednym z rodzajów świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. l u.p.s.). Dla prowadzenia takiej działalności, a więc świadczenia wymienionych usług w formie [...], osoba fizyczna (względnie – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - organizacja pożytku publicznego) musi, stosownie do art. 52 ust. 3 ustawy w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy (Dz.U. z 2012 r., poz. 719), zawrzeć w tym przedmiocie z gminą stosowną umowę. I to ona - a nie jednostronne oświadczenie woli podmiotu prowadzącego lub zamierzającej prowadzić placówkę - jest aktem kreującym tę instytucję pomocy społecznej. To w niej dopiero ustalone zostanie, że w określonym miejscu i przez ściśle oznaczony podmiot będzie realizowana usługa opiekuńcza w formie rodzinnego domu pomocy Ukształtowane zostaną nadto istotne warunki na jakich to nastąpi, odnoszące się do wysokości miesięcznych wydatków z tym związanych. Te z kolei będą podstawą wymiaru odpłatności za pobyt osób w rodzinnym domu pomocy umieszczonych (§ 8 ust.1 rozporządzenia). Tego rodzaju umowy skarżąca z Gminą [...] (w granicach której, położona jest [...]) bez wątpienia nie zawierała. Z akta sprawy nie wynika także, by gminny ośrodek pomocy społecznej kierował jakiekolwiek osoby na pobyt stały czy czasowy do tej placówki. Skarżąca zresztą na takie okoliczności nawet nie wskazuje, a z informacji podawanych w trakcie kontroli doraźnej placówki przez wiceprezesa Fundacji (R. P.), wynika wręcz, że pobyt tych osób oparty był na umowach zawartych z członkami ich rodzin. Warto zaś zauważyć, że to decyzja administracyjna organu pomocy społecznej, a nie indywidulanie zawarta przez osobę prowadzącą ów dom cywilnoprawna umowa z przyszłym jego pensjonariuszem jest podstawą umieszczenia go w tej placówce (vide § 7 ust. 2 przywoływanego rozporządzenia). Zważywszy zatem na powyższe, jak też mając na względzie, że zakres realizowanych w budynku przy ul. [...] w [...] usług na rzecz osób tam przebywających, w ramach wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej, obejmował pełne spektrum usług określonych w art. 68 ust. 1 u.p.s., prawidłowa była konstatacja organów, że istotą tej działalności jest prowadzenie całodobowej placówki opiekuńczej, o której mowa w art. 67 ust. 1 powołanej ustawy. Do tego zaś wymagane jest zezwolenie wojewody, którego Fundacja nie posiada. Zaistniały zatem podstawy faktyczno-prawne obligujące organ wojewódzki do wymierzenia jej z tego tytułu przewidzianej w art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s. sankcji. Kategoryczne brzmienie tego przepis wskazuje, że przy rozstrzygnięciu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę w jego redakcji zwrotem "podlega karze". Podejmując zatem w tych uwarunkowaniach decyzję o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wymiarze [...] złotych, Wojewoda [...], jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej nie naruszyli prawa. Podniesione zaś w skardze zarzuty naruszania zasad procedury administracyjnej oraz art. 52 ustawy o pomocy społecznej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.