I SA/Wa 1563/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania Województwa [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r., Nr [...], o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyło Województwo [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. M. O. wystąpił o zatwierdzenie podziału działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] na następujące działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] pozytywnie zaopiniował projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził podział działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] na działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha (z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...], tj. działki nr ew. [...], obręb [...]), wykazany na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego B. M., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficzne w [...] w dniu [...] grudnia 2019 r. za nr [...], stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Województwo [...] zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej i nieustalenie stron postępowania stosownie do reguł k.p.a. oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nieustalenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazało, że działka nr [...] objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2004 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa działka położona jest częściowo w strefie terenów zabudowy rozproszonej, częściowo w strefie terenów rolnych (jednostka planistyczna [...]). W części działka znajduje się zaś w pasie projektowanej do poszerzenia drogi wojewódzkiej klasy Z - nr [...] [...] - [...] - [...] (ozn. [...]). Powyższe wynika z postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. pozytywnie opiniującego projekt podziału działki nr [...], wyciągu z miejscowego planu Gminy [...] z [...] marca 2020 r., a także wyrysu z tego planu. W ocenie Kolegium, prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha (z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...], tj. działki nr ew. [...], obręb [...]) jako zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Organ odwoławczy wskazał również, że na obecnym etapie podziału nie ma znaczenia zarzut ewentualnego braku opiniowania planu miejscowego przez zarządcę drogi. Przedmiotem postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest bowiem stwierdzenie zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym oraz jego zatwierdzenie, a nie ocena legalności samego planu miejscowego. Za niezasadne zatem uznało Kolegium zarzuty dotyczące niewykazania w decyzji zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną i niezapewnienia udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania. Z art. 98 u.g.n. wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że wydzielenie części działki na wniosek jej właściciela pod drogę wojewódzką powoduje przejście prawa własności wydzielonej działki drogowej na rzecz samorządu danego województwa. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zatem, w ocenie organu, stroną zainteresowaną w sprawie ww. podziału jest województwo, którego zarząd pełni funkcję zarządcy danej drogi wojewódzkiej zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 2 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Oznacza to, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podział działki nr [...] spowoduje przejście wydzielonej z niej działki nr [...] na własność Województwa [...]. Kolegium wskazało jednocześnie, że zgodnie ze Statutem [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (nadanym uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie nowego brzmienia statutu wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), do zakresu działania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], będącego zarządem dróg wojewódzkich, należy prowadzenie spraw związanych z regulacją stanów prawnych gruntów zajętych pod drogi wojewódzkie, prowadzenie w imieniu Samorządu Województwa [...] spraw związanych z nabywaniem nieruchomości na potrzeby zarządzania drogami wojewódzkimi, nabywanie w imieniu i na rzecz Województwa [...] nieruchomości pod pasy drogowe dróg wojewódzkich oraz gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa, nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 28 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa, sprawowanie nieodpłatnego trwałego zarządu gruntami w pasach drogowych i ich ewidencja (§ 7 pkt 26 do 30 ww. Statutu). Ponadto, w myśl § 10 ust. 1 pkt 2) Statutu, do zakresu działania Dyrektora należy w szczególności reprezentowanie oraz działanie w imieniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich. Powyższe potwierdza pełnomocnictwo udzielone uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa pełniącemu obowiązki Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Kolegium uznało zatem, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] oraz jego Dyrektor są statutowo umocowani do reprezentowania Województwa [...] w sprawach związanych z przejmowaniem praw do nieruchomości pod drogami wojewódzkimi, w tym w sprawach podziału nieruchomości skutkującego przejściem jej części na własność Województwa, jako działki drogowej. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji skierował decyzję o podziale do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] - właśnie jako statutowego reprezentanta Województwa [...]. Na marginesie Kolegium podniosło, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wskazano jako reprezentującego stronę postępowania w postanowieniu opiniującym z [...] października 2019 r., czego Zarząd nie kwestionował. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyło Województwo [...] zarzucając tej decyzji: 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskutek błędnej wykładni i uznanie, że zarząd drogi, jako odrębna od zarządcy drogi jednostka organizacyjna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, może być stroną postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod drogę publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy prawidłowa analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że stroną postępowania może być tylko właściwa jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, 2) rażące naruszenie przepisów i zasad postępowania zawartych w k.p.a., a mianowicie: a) stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie może brać udział inny podmiot niż wskazany w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezawiadomienie tego podmiotu o toczącym się postępowaniu, b) art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe rozważenie w odniesieniu do całości sprawy i uznanie, że interes prawny w postępowaniu można wywodzić z przepisów stanowiących akty działania organów samorządu województwa (uchwały sejmiku województwa i uchwały zarządu województwa), a nie z przepisów prawa materialnego, w tym przepisów prawa miejscowego oraz że stroną postępowania w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest samorządowa jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi, w sytuacji gdy organ nie zawiadomił osoby prawnej - właściwego województwa w rozumieniu ustawy o samorządzie województwa – tj. organu tej osoby prawnej. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności jako obarczonej wadą nieważności oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wskazane w skardze. W uzasadnieniu skargi Województwo podniosło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że pas drogowy i nieruchomość gruntowa nie są pojęciami tożsamymi, jak niezasadnie przyjęło Kolegium. W ocenie skarżącego, organ całkowicie dowolnie pozwolił na ustalenie zarówno pojęcia drogi, jak i nieruchomości pod drogę, a wreszcie utożsamił pojęcie nabycia nieruchomości pod drogę z pojęciem prowadzenia spraw związanych z nabyciem nieruchomości pod drogę, a także z pojęciem stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa. Skarżący podniósł, że interes prawny w przypadku decyzji podziałowej mogą mieć tylko podmioty, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje, że podmioty będące jednostkami organizacyjnymi danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku województwa, mogą być stronami takiej decyzji. Przeciwnie, ustawa wskazuje wyraźnie podmioty, na rzecz których przechodzi własność gruntów. Brak jest wśród nich jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest jednostką organizacyjną utworzoną na mocy art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako zarząd drogi stosownie do Statutu tej jednostki. Nie jest jednak organem osoby prawnej jaką jest Województwo [...], co potwierdza treść ww. Statutu. Zarząd nie wykonuje czynności za osobę prawną jaką jest Województwo. Ponadto, w ocenie skarżącego, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ zaniechał ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności czy podział jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy i w jakim zakresie i pod jaką drogę publiczną podział nastąpił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], na następujące działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha (z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...], tj. działki nr ew. [...], obręb [...]). Na skutek podziału zatwierdzonego zaskarżoną decyzją doszło, między innymi, do wydzielenia działki pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. Art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne wojewódzkie przechodzą, z mocy prawa, na własność województwa, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Uznać zatem trzeba, że interes prawny w postępowaniu podziałowym ma Województwo [...], którego zarząd pełni funkcję zarządcy danej drogi wojewódzkiej zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470). Decyzja zatwierdzająca podział wywołuje bowiem skutki prawne nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania, ale również dla wypłacającego to odszkodowanie, w tym wypadku dla Województwa [...]. Bez wątpienia zatem Województwo odpowiada kryterium strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaskarżoną decyzję podziałową organ skierował do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jako statutowego przedstawiciela Województwa [...]. Takie działanie organu zakwestionował skarżący podnosząc, że pozostaje ono w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również z art. 28 i 29 k.p.a. W odniesieniu do powyższego wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512), zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jest to przepis ogólny, wprowadzający tak zwane domniemanie kompetencyjne na rzecz zarządu województwa. Przepisem szczególnym w stosunku do niego jest art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), zgodnie z którym dla dróg wojewódzkich zarządcami dróg są zarządy województw. Art. 19 ust. 1 powołanej ustawy stwierdza natomiast, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Skoro w niniejszej sprawie przejście własności wydzielonej działki nr [...] nastąpiło w związku z ustaleniem, że działka ta jest przeznaczona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, to sprawa wydzielenia tej nieruchomości należy do zakresu spraw związanych z planowaniem dróg. W konsekwencji, sprawa ta należy do właściwości zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ustawy o drogach publicznych, a nie do właściwości zarządu województwa na podstawie art. 41 ustawy o samorządzie województwa. Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w treści art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, według którego do właściwości zarządcy drogi należy w szczególności nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. W ocenie Sądu, pojęcie nabywania nieruchomości, użyte w art. 20 pkt 17 ww. ustawy, obejmuje także udział w postępowaniu administracyjnym, którego skutkiem jest nabycie przez zarządcę drogi na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi (w rozpatrywanej sprawie Zarząd Województwa [...]) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Z akt sprawy wynika, że mocą uchwały Sejmiku Województwa [...] utworzono wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną - [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. W ocenie Sądu, rację ma organ odwoławczy, że uprawnienia i obowiązki Województwa [...] - będącego stroną postępowania o podział nieruchomości - wykonuje w niniejszej sprawie skarżący na mocy Statutu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], nadanego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie nowego brzmienia statutu wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), dalej zwanego "Statutem". Niewątpliwie rolą Statutu jest skonkretyzowanie kto wykonuje uprawnienia i obowiązki Województwa [...] na gruncie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Istotne jest przy tym, że postanowienia przedmiotowego Statutu nie dotyczą kształtowania interesu prawnego Województwa [...], lecz określają sposób jego reprezentacji oraz wykonywania wszystkich obowiązków Województwa [...] w zakresie określonym tym Statutem. W § 4 Statutu wskazano, że przedmiotem działania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jest realizacja zadań w zakresie zarządzania drogami wojewódzkimi na terenie Województwa [...]. W § 7 określono, że do zakresu działania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], będącego zarządem dróg wojewódzkich, należy wykonywanie zadań zarządcy dróg wojewódzkich określonych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym w szczególności: prowadzenie spraw związanych z regulacją stanów prawnych gruntów zajętych pod drogi wojewódzkie (pkt 26), prowadzenie w imieniu Samorządu Województwa [...] spraw związanych z nabywaniem nieruchomości na potrzeby zarządzania drogami wojewódzkimi (pkt 27), nabywanie w imieniu i na rzecz Województwa [...] nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych oraz gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa (pkt. 28), nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 28 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowania nimi w ramach posiadanego prawa (pkt 29). Z kolei, w § 8 ust. 1 i 2 Statutu wskazano, że działalnością [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich kieruje Dyrektor na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Województwa [...]. Stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2 Statutu, do zakresu działania Dyrektora Zarządu należy w szczególności reprezentowanie oraz działanie w imieniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich. Powyższe, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, potwierdza imienne pełnomocnictwo udzielone uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa pełniącemu obowiązki Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Wobec powyższego, słusznie uznały organy, że stroną przedmiotowego postępowania o podział nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest Województwo [...] reprezentowane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy to Zarząd Dróg Wojewódzkich wykonuje bowiem uprawnienia i obowiązki Województwa [...]. Nie działa on bowiem we własnym imieniu, lecz w imieniu i na rzecz Województwa [...] jako statutowy reprezentant strony postępowania. W tej sytuacji za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przyczyn wskazanych powyżej Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 28 i 29 k.p.a. Za chybiony Sąd uznał również zarzut braku wskazania w zaskarżonej decyzji zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W treści zaskarżonej decyzji organ odniósł się bowiem wprost do postanowienia Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2019 r., którym pozytywnie zaopiniowano projekt podziału działki nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). ----------------------- 2