I SA/Wa 1566/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. R. K. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] odmawiającej umorzenia zaległości powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionej córki E. K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Wójt Gminy G. odmówił R. K. umorzenia zaległości powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionej córki E. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego H. K.. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółową ustalenia stanu faktycznego, związanego z sytuacją życiową wnioskodawcy, w szczególności dochodową i zdrowotną, którą ustalono na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Dokonano także analizy możliwości R. K. do podjęcia pracy, przy uwzględnieniu posiadanego przez niego stopnia niepełnosprawności. Sytuację tę skonfrontowano z właściwymi przepisami ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stwarzającymi prawną możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W swej konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, że ww. przypadku nie zaszło szczególne wydarzenie wpływające w istotny sposób na niemożność spłacania powstałego zadłużenia, natomiast zaległość powstała w okresie gdy obowiązek alimentacyjny istniał. Ponadto wyjaśniono rolę organu wierzyciela alimentacyjnego, którego obowiązkiem nie jest wyręczanie członków rodziny z obowiązku wobec krewnych, zaś fakt wypłaty przez Państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki, nie zwalniał wnioskodawcę z obowiązku alimentacji wobec córki E. K. Skoro wnioskodawca nie wywiązał się ze swoich zobowiązań to powinien mieć świadomość, że jego zadłużenie będzie wzrastać i powinien liczyć się z koniecznością spłaty tych należności. Od powyższej decyzji R. K. w ustawowym terminie wniósł odwołanie, w którym wyraził sprzeciw wobec zapadłego rozstrzygnięcia. Uzasadnił to sytuacją życiową, w jakiej obecnie się znajduje, przede wszystkim własną niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym. Odnosząc się do sugerowanej przez organ pierwszej instancji możliwości podjęcia pracy wyjaśnił, iż utracił statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2014r., jednocześnie z tym dniem stracił wszystkie prawa do świadczeń przewidzianych niniejszą ustawą. Stwierdził również, iż jako osoba z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności wymaga częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Podkreślił, że nie posiada żadnego majątku, a jego warunki mieszkaniowe są trudne, wymagające dużego nakładu sił w codziennej egzystencji. Opisał także szczegółowo swoje schorzenia zdrowotne, które stanowią przeciwwskazania do podjęcia pracy, podkreślając, że żaden pracodawca nie przyjmie chorego człowieka. Wskazał także na problemy komunikacyjne, które stanowią przeszkodę w dojeździe do ewentualnego miejsca zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że z materiału sprawy wynika, iż R. K. w sprawie występuje jako dłużnik alimentacyjny, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który został ostatecznie zobowiązany do zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej w okresach świadczeniowych lat 2008/2009 i 2009/2010, w łącznej kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Prawne możliwości skorzystania przez dłużnika alimentacyjnego z dobrodziejstwa umorzenia jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, stwarza przepis art. 30 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przesłankami jego zastosowania są natomiast: "sytuacja dochodowa i rodzinna" dłużnika. Ocena tych okoliczności leży w granicach uznania administracyjnego organu właściwego wierzyciela i musi znajdować oparcie w stanie faktycznym, ustalonym w drodze postępowania wyjaśniającego. Organ podkreślił, że chociaż ustawodawca nie wskazał konkretnych okoliczności dotyczących sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego, które należy brać pod uwagę, to wśród nich można umieścić na pewno: skład rodziny, stan zdrowia, poziom dochodów, warunki materialne, w jakich egzystuje, potrzeby bytowe umożliwiające godne życie oraz możliwości samodzielnego zaspokajania własnych potrzeb. Na tym tle można dokonać prawidłowej oceny zasadności wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W celu ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej R. K. w dniu 8 lipca 2016 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, iż jest ona osobą samotnie gospodarującą, zamieszkującą we własnym domu w miejscowości wiejskiej. Źródłem jego dochodu jest zasiłek stały z pomocy społecznej w kwocie 604,00 zł miesięcznie, co oznacza, iż nie przewyższa wartości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynikającego z przepisów o pomocy społecznej, wynoszącego - 634,00 zł. Stałe opłaty, związane z utrzymaniem domu i zakupem leków kształtują się obecnie na poziomie [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, orzeczonym na stałe, ze wskazaniem do zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Ustalono także, iż jest stałym beneficjentem pomocy społecznej, pobierającym zasiłek stały. Organ przyjął, że z przedstawionego stanu faktycznego rysuje się obraz osoby, która posiada stały dochód, który lokuje się nieznacznie poniżej kryterium dochodowego, uprawniającego do zwykłych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Może wykonywać zatrudnienie w warunkach pracy chronionej, co niewątpliwie poprawiłoby jego sytuację dochodową. W tym celu wnioskodawca może wykorzystać pomoc instytucjonalną ośrodka pomocy społecznej, jak chociażby udział w programie prac społecznie użytecznych, czy pomoc w uzyskaniu zatrudnienia. Podobnie może ubiegać się o wsparcie ze środków pomocy społecznej w realizacji swych potrzeb bytowych, mi. in związanych z leczeniem, co może odciążyć jego budżet domowy. Organ zaznaczył, iż zgodnie z treścią orzeczenia o niepełnosprawności, problemy zdrowotne R. K., wynikające z niepełnosprawności, nie stanowią istotnej przeszkody w poszukiwaniu we własnym zakresie dodatkowych źródeł dochodu. Należy zatem uznać, że w sytuacji życiowej R. K. nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie w całości kwoty należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym, łącznie z ustawowymi odsetkami, a obecna sytuacja dochodowa i perspektywa jej poprawy, związana z szansą odpłatnego zatrudnienia, stwarzają możliwości do wywiązania się przez niego z nałożonego obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego podlegają z zasady zwrotowi (art. 27 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), a ich umorzenie stanowi wyjątek, uzasadniony przez obiektywne okoliczności związane z sytuacją dochodową i rodzinną dłużnika. Organ odwoławczy w ślad za organem pierwszej instancji nie znalazł zatem uzasadnienia do przychylenia się do wniosku R. K. R. K. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Podobnie jak przy odwołaniu od decyzji organu I instancji skargę uzasadniał sytuacją życiową, w jakiej obecnie się znajduje. Wskazywał na niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Podkreślał, że schorzenia zdrowotne, stanowią przeciwwskazania do podjęcia pracy. Zdaniem skarżącego żaden pracodawca w okolicy nie przyjmie chorego człowieka. Wskazał także na problemy komunikacyjne, które stanowią przeszkodę w dojeździe do ewentualnego miejsca zatrudnienia. Wyjaśniał, iż utracił statusu osoby bezrobotnej z przyczyn proceduralnych z dniem 1 stycznia 2014r., jednocześnie z tym dniem stracił wszystkie prawa do świadczeń przewidzianych niniejszą ustawą. Podkreślał, że nie posiada żadnego majątku, a jego warunki mieszkaniowe są trudne, wymagające dużego nakładu sił w codziennej egzystencji. Skarżący wskazywał, że Sąd Okręgowy [...] umorzył należności likwidowanego Funduszu Alimentacyjnego, natomiast od tego czasu jego sytuacja życiowa nie polepszyła się lecz wręcz uległa pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając przedmiotową sprawę zgodnie ze wskazanymi kryteriami należało uznać, że podlega ona uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie był art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2016r., poz.169 ze zm.). Stosownie do jego treści organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie, działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia powyższych należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w ramach ustawowego skrępowania, gdyż powinny wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane. W tej mierze wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do uprawnionego wniosku, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy te nie dokonały pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. W szczególności organy nie rozważyły, czy odmowa umorzenia spłaty przedmiotowych należności nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla strony i biorąc pod uwagę konkretną, bardzo trudną jej sytuację nie spowoduje zagrożenia dla możliwości jej dalszej egzystencji, albo uniemożliwi jej zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Skarżący wskazywał, że stałe opłaty związane z utrzymaniem domu i zakupem leków wynoszą [...] zł, zatem na życie miesięcznie pozostaje skarżącemu kwota [...] złotych. R. K. zajmuje dom o pow. 40 m2, o nieuregulowanym, stanie prawnym, bez łazienki i wc, budynek nie posiada ujęcia wody (poza budynkiem woda zimna), dom ogrzewany jest piecem węglowym. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszkanie jest czyste i zadbane (wywiad środowiskowy z dnia 08.07.2016r.). Wnioskodawca objęty jest pomocą społeczną w formie zasiłku stałego 604 złote. R. K. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, wskazania dotyczące zatrudnienia to przystosowane stanowisko pracy. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015r. Sąd Okręgowy [...] umorzył R. K. należności Funduszu Alimentacyjnego z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w całości. Już w wywiadzie środowiskowym z dnia 14 grudnia 2009r. zawarta jest informacja, że wnioskodawca praktycznie pozostaje bez środków finansowych i brakuje mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, zwłaszcza, że ponosi duże koszty związane z zakupem leków. Akta administracyjne wskazują, że od wywiadu z 2009r. sytuacja R. K. nie poprawiła się a wręcz pogorszyła m.in. z powodu problemów ze zdrowiem. Przypomnieć tu należy, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Ażeby rozstrzygnięcie sprawy nie było dowolne, organ administracji musi poprzedzić je wnikliwym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu decyzji musi wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem organ pierwszej instancji poprzestał na ogólnych ustaleniach, nie odnosząc się do kwestii możliwości utrzymania się wnioskodawcy za kwotę około 250 złotych miesięcznie. Odnośnie możliwości zarobkowych organ również oparł się na abstrakcyjnych konstrukcjach, pomijając lokalny rynek pracy, czy możliwości dojazdu do pracy poza miejscem zamieszkania wnioskodawcy. Przy czym praca wnioskodawcy winna być dostosowana do jego stanu zdrowia, co w zasadzie pozostawia jedynie możliwości zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Ponadto, organ nie zwrócił uwagi, że wnioskodawca utracił status osoby bezrobotnej z dniem 1 stycznia 2014r. ale tylko dla tego, że pobiera zasiłek stały (decyzja Starosty P. z dnia [...] lutego 2014r.). Organ odwoławczy ustalenia te uznał za kompletne i wystarczające do wydania decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W ocenie Sądu organ powinien był wnikliwie przeanalizować aktualną sytuację życiową, zdrowotną, dochodową i rodzinną skarżącego. Takiej wnikliwej analizy brakuje w sprawie, zwłaszcza, że w wyroku z dnia [...] czerwca 2015r. Sąd Okręgowy [...] przyjął, że przesłanki do umorzenia należności wystąpiły a sytuacja wnioskodawcy od tego czasu nie uległa poprawie. W ocenie Sądu stan w jakim znalazła się strona i stanowisko organu dają podstawę do uznania, że stan konta alimentacyjnego (odsetki) będzie generował w przyszłości jeszcze większe zadłużenie. Tak samo Sąd uznaje, że takie okoliczności jak wiek strony, stan zdrowia czy wręcz hipotetyczne - jak w czasie orzekania przez organy - rozważania dotyczące możliwości zarobkowania, w realiach przedmiotowej sprawy, są na tyle nierealne, że w ogóle nie można poddać ich ocenie. Brak jest przy tym jakiejkolwiek dokumentacji, z której wynikałoby, jakie są możliwości zarobkowe skarżącego zważywszy na jego wiek, stan zdrowia, wykształcenie, predyspozycje zawodowe, przebieg drogi zawodowej. W ocenie Sądu, zaniechania w tym zakresie uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art.6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Mając na uwadze, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, w konsekwencji dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie może budzić wątpliwości, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98). Zdaniem Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy daje podstawy do stwierdzenia, iż wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. W ocenie Sądu wniosek skarżącego nie został rozpatrzony przy uwzględnieniu jego sytuacji dochodowej i rodzinnej. Organ administracji nie poczynił ustaleń i logicznego wnioskowania w oparciu o materiał zebrany w jego toku, a ten zgromadzony nie został należycie oceniony, a bynajmniej uzasadniony. Uzasadnienia decyzji tak pierwszej jak i drugiej instancji są ogólne i nie zawierają żadnej analizy tego czy egzekucja świadczeń doprowadzić może do ubóstwa wnioskodawcy i jakie są realnie jego możliwości zarobkowe (z uwzględnieniem rynku pracy i stanu jego zdrowia). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi oraz ściśle odnieść ustalony stan faktyczny do przesłanek umorzenia, wynikających z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o wynikające stąd wnioski. Oznacza to, iż wyłącznym argumentem przemawiającym za odmową umorzenia zadłużenia nie może być ustalenie, że być może w przyszłości sytuacja skarżącego się poprawi gdyż może znaleźć zatrudnienie. Takie wnioskowanie jest przyszłe i niepewne a na pewno nie poparte dowodami, z których da się je wywieść. Z tych względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. Nie przesądzając jednocześnie wyników ponownie prowadzonego postępowania wskazać należy, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny i okoliczności sprawy, a następnie dokonać ich oceny zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organy dążąc do właściwego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy, przy dochowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, powinny zatem podjąć wszelkie konieczne czynności, a w tym przeprowadzić między innymi dowody o których stanowi art. 75 § 1 k.p.a., które pozwoliłyby na jednoznaczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.