I SA/Wa 1567/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2024 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala sprzeciw. Wojewoda Mazowiecki (dalej również jako "Wojewoda/organ") decyzją z 18 czerwca 2024 r., nr 2399/2024, po rozpatrzeniu odwołania K. K., działającego w imieniu J. M., M. S. i R. M., uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent/organ I instancji") z 12 maja 2023 r., nr 277/SD/2023, i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "Osada K.", objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, dalej również jako "dekret"), na mocy którego (art. 1) przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r., Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817 z późn. zm.), grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność Miasta st. Warszawy. Aktualnie grunt przedmiotowej nieruchomości wchodzi w skład części działek ewidencyjnych nr 5, 93 i 12/3 z obrębu [...] Pismem z 26 stycznia 2015 r. K. K. (działający w imieniu J. M.), M. S. i R. M., jako spadkobiercy przeddekretowego właściciela nieruchomości warszawskiej W. M., wnieśli o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...]". Decyzją z 12 maja 2023 r., nr 277/SD/2023 (błędnie określoną przez Wojewodę i Prokuratora numerem "227/SD/2023"), Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", stanowiącą obecnie część dz. ew. nr [...] z obr. [...], z uwagi na brak spełnienia, w jego ocenie, przesłanki związanej z przejściem budynków posadowionych na nieruchomości na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz na utratę faktycznej możliwości władania gruntem przez dawnego właściciela przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Organ I instancji ustalił, że dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przedmiotowa nieruchomość była zabudowana, co w ocenie Prezydenta, wynika z analizy zdjęcia lotniczego badanego terenu z 1945 r., dostępnego na stronie internetowej Urzędu m.st. Warszawy, jak też pisma J. M. z 16 sierpnia 1957 r., skierowanego do Dzielnicowej Rady Narodowej, w którym wskazano, że w czasie okupacji posesja została uszkodzona, a następnie wypalona i zostały tylko ruiny budynku. Natomiast w sierpniu 1948 r. ruiny budynku zostały przeznaczone do rozbiórki. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że w dacie wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość była zabudowana, w rozumieniu art. 5 dekretu. Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił przy tym, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. należy tak rozumieć, że dotyczy on wyłącznie odszkodowania za działkę zabudowaną bądź niezabudowaną. W związku z czym organem I instancji przyjął, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., w przypadku gruntu zabudowanego, według stanu na datę 21 listopada 1945 r., przysługuje wyłącznie za budynek, nie zaś za grunt pod budynkiem. Prezydent wskazał ponadto, że w realiach niniejszej sprawy wniosek dekretowy nie został złożony w przewidzianym na wykonania tej czynności terminie, dlatego własność tego budynku przeszła na rzecz Państwa przed 5 kwietnia 1958 r. Niezależnie od tego, Prezydent dokonał analizy spełnienia przesłanek przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej, o których mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. czy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do uznania go za dom jednorodzinny oraz czy przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., jak również czy działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, i poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy - planem strefowym, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., nieruchomość położona była częściowo na terenie przeznaczonym pod użyteczność publiczną oraz w strefie IVa - zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach i dopuszczalnej powierzchni zabudowy 50 %. Na podstawie dokumentacji sprawy organ I instancji uznał, że część przedmiotowej nieruchomości hipotecznej o powierzchni 34 m2 była przeznaczona pod użyteczność publiczną, natomiast część ww. nieruchomości o powierzchni 402 m2 znajdowała się w strefie IVa. Z uwagi na powyższe, organ I instancji stwierdził, że tylko część przedmiotowej nieruchomości (402 m2) przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Natomiast część nieruchomości o pow. 34 m2, jako że przewidziano na niej sposób zagospodarowania pod użyteczność publiczną, nie mogła jednocześnie stanowić gruntu, który mógł zostać zabudowany budynkiem, służącym do zaspokojenia potrzeb jednej rodziny. W zakresie przesłanki "posiadania" organ I instancji ustalił, że pismem z 19 lipca 1948 r. Biuro Odbudowy Stolicy Dyrekcja Planowania Przestrzennego, poinformowało Z. M., że teren posesji przy ul. [...] przewidziany jest w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. Sytuacja budynku istniejącego przy ul. [...] jest sprzeczna z zamierzeniami planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu ukazało się w dniu 31 marca 1947 r.). W związku z powyższym zawiadomiono, że wszelkie wnioski o pozwolenie na zmiany przeznaczenia terenu, lub budynku bądź o pozwolenie na inwestycje, a w szczególności odbudowy, przebudowy lub powiększenia budynku, niezgodne z planem ulegną na mocy art. 34 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju oraz § 18 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. zawieszeniu na okres 2-3 lat od daty zgłoszenia wniosku. W uwagach ww. pisma wskazano, że budynek nie może być remontowany. Ponadto, w piśmie z 16 sierpnia 1957 r. J. M. wskazała, że w sierpniu 1948 roku ruiny domu murowanego jednopiętrowego z oficyną jednopiętrową przy ul. [...] zostały przeznaczone do rozbiórki, po czym oddano je przedsiębiorcy. W ocenie organu I instancji, powyższe potwierdza również pismo J. M. z 22 listopada 1957 r., w którym informuje, że po zapytaniu na polecenie jakiego urzędu dokonano rozbiórki murów przy ul. [...], kierownik robót skierował ją do Stołecznej Gospodarki Mieszkaniowej w Alejach Jerozolimskich 22. Na tej podstawie Prezydent przyjął, że z powyższych dokumentów wynika, że przedmiotową nieruchomością zarządzał Stołeczny Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej. Organ I instancji wskazał również na opracowanie fotogrametryczne z 25 października 2022 r., z którego wynika, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości ruiny dwóch zniszczonych budynków zostały rozebrane, co zdaniem organu I instancji, potwierdzają zdjęcia lotnicze z lat 1951-1960 o nr: [...] [...]. Prezydent wskazał w tym zakresie, że opisując zdjęcie z 1955 r. fotogrametra wskazał, że cały teren jest porośnięty roślinnością o niejednolitej wysokości. Jasne tony odpowiadają odkrytej ziemi, nieplanowanym ścieżkom, wyjeżdżonemu terenowi i piachowi. Widoczny jest tam długi i podłużny wykop. W granicach nieruchomości znalazła się hałda wykopanej ziemi. Mając na uwadze fakt, iż wzdłuż sąsiadujących ulic trwały prace budowlane nad siecią uzbrojenia terenu nieruchomości prawdopodobnie przedmiotowy wykop związany był z trwającymi pracami. Następnie organ I instancji podniósł, że na zdjęciu z 1960 roku przy ulicach widoczne jest ogrodzenie częściowo porośnięte powojami. Podłoże nieruchomości zostało uprzątnięte, a teren wyrównany. Roślinność znajduje się jedynie w skrajnych częściach, a jasne tony występują na niemal całej nieruchomości, co jest typowe dla odkrytej ziemi i piasku. W północnej części znajduje się niewielki, jasny obiekt o wymiarach ok. 1,5 m x 3 m (najprawdopodobniej ułożone materiały budowlane). Powyższy opis zdjęć historycznych, według organu I instancji, świadczy o tym, iż przed dniem 5 kwietnia 1958 r. teren nieruchomości hipotecznej będącej przedmiotem niniejszego postępowania był wykorzystywany pod realizację znajdującej się przy południowej jej granicy inwestycji liniowej, bowiem stanowił miejsce składowania z pobliskiego wykopu ziemi. Stanowił zatem, zdaniem Prezydenta, plac budowy tej inwestycji. Na tej podstawie Prezydent stanął na stanowisku, że faktyczna możliwość władania gruntem nieruchomości warszawskiej, o czym mowa w art. 215 u.g.n., została wyłączona przed 5 kwietnia 1958 r., co uniemożliwia przyznanie odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 18 czerwca 2024 r., nr 2399/2024, po rozpatrzeniu odwołania K. K., działającego w imieniu J. M., M. S. i R. M., uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 12 maja 2023 r., nr 277/SD/2023, i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda szczegółowo zrelacjonował dotychczasowy stan sprawy oraz ustalenia organu I instancji. Oceniając prawidłowość wniosków organu I instancji w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania za budynek Wojewoda wskazał, że prawidłowo uznał organ I instancji, że skoro wniosek dekretowy w trybie art. 7 dekretu nie został złożony przez dawnego właściciela w przewidzianym do dokonania tej czynności terminie, budynek położony na gruncie nieruchomości przy ul. [...] przeszedł na własność Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda zauważył przy tym, że z treści zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wynika, że organ I instancji, pomimo wskazanego, błędnego, zawężającego kierunku interpretacji przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., zbadał nie tylko przesłanki odszkodowawcze za budynek posadowiony na gruncie przy ul. [...] w Warszawie, ale również za sam grunt. Co do zakresu tych ocen Wojewoda nie zgodził się z poglądem Prezydenta dotyczącym faktycznej możliwości władania, o której mowa w art. 215 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku. Nadto, faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Wojewoda dodał również, że poprzez faktyczne przejęcie terenu pod inwestycję rozumieć należy w świetle przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. udokumentowane ogrodzenie terenu nieruchomości, prowadzenie prac budowlanych właściwych bądź przygotowawczych. Odnosząc to do ustalonego przez Prezydenta stanu faktycznego sprawy, Wojewoda skonkludował, że Prezydent m.st. Warszawy nie powołał się na żadne okoliczności faktyczne, w tym dokumentację wskazującą na ogrodzenie terenu nieruchomości hipotecznej czy też dowody prowadzenia tej działalności przez wskazane podmioty publiczne w taki sposób, który uniemożliwiałby korzystanie z nieruchomości przez dawnych właścicieli. Jak wskazał Wojewoda, analiza geodezyjna wykonana na zlecenie organu I instancji przez geodetę uprawnionego w dniu 5 października 2020 r., zawiera naniesienie granic inwestycji publicznych, obejmujących teren działki ozn. hip. "[...]". Wynika z niej, że ulica [...] na odcinku przy adresie – ul. [...], stanowiącym część obecnej działki nr [...], powstał na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr 395 z dnia 14 czerwca 1962 r. pod poszerzenie ulicy [...] (kopia tej decyzji załączona została do analizy geodezyjnej). Z kolei, w cześć wschodnią obszaru, stanowiącego część działki ew. nr 5 geodeta wpisał "część przejęta pod ulicę [...] i część przejęta pod ulicę [...]" bez oznaczenia decyzji lokalizacyjnej ("nie odnaleziono"). Wobec tego Wojewoda uznał, że przeważająca powierzchniowo, pozostała część nieruchomości, stanowiąca część działki nr [...] opisana została jako przejęta pod budownictwo mieszkaniowe na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 17 grudnia 1971 r. (zawarta w aktach własnościowo-lokalizacyjnych). To z kolei winno, zdaniem organu, prowadzić do wniosku, że większa część działki (nr [...]) zajęta była na cel publiczny na podstawie lokalizacji wydanej 13 lat po dniu 5 kwietnia 1958 r., część działki nr [...]na podstawie lokalizacji z 1962 r., a co do pozostałej części wschodniej (część działki nr [...]) nie odnaleziono lokalizacji w ogóle. W tym zakresie Wojewoda uznał zatem, że powyższe ustalenia świadczyć mogą o braku inwestycji podjętych na gruncie przed 5 kwietnia 1958 r., jakkolwiek organ I instancji, pomimo zlecenia wykonania opracowania geodety, który wykonał takowe 5 października 2020 r., nie odniósł się do jego ustaleń, pomimo, że są zdaniem Wojewody, miarodajne dla oceny przesłanki odszkodowawczej z art. 215 ust. 2 u.g.n. W ocenie Wojewody, organ I instancji pominął ww. część materiału dowodowego zgromadzonego m.in. w aktach własnościowo-lokalizacyjnych nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie. Wojewoda podniósł także, że z dalszej analizy akt archiwalnych (m.in. decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia 17 grudnia 1971 r., oraz załączników mapowych i szkiców sytuacyjnych), wynika, że pierwszą udokumentowaną w aktach sprawy inwestycją celu publicznego, powierzoną do realizacji podmiotowi publicznemu na przedmiotowym terenie - obok części obecnej działki nr [...] zajętej na podstawie lokalizacji z 1962 r. pod poszerzenie ulicy - była realizacja budownictwa mieszkaniowego dla potrzeb administracji centralnej, a następnie budownictwo mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy, i obie przewidziane były do wykonania po 5 kwietnia 1958 r. Wobec powyższego Wojewoda zarzucił organowi I instancji, że ten przed wydaniem decyzji z 12 maja 2023 r., Nr 277/SD/2023, pominął istotną cześć dowodów, których analiza mogłaby doprowadzić do odmiennych, niż poczynione przez Prezydenta wniosków w zakresie spełnienia przesłanki faktycznego władania przez przeddekretowych właścicieli nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. W wyniku ww. zaniechania, zdaniem Wojewody, organ I instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej tj.: art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz niedopełnienie obowiązku dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się twierdzeń organu I instancji, Wojewoda wskazał, że powołane pisma Biura Odbudowy Stolicy z 21 sierpnia 1946 r. oraz 19 lipca 1948 r. informujące dawną właścicielkę, że teren posesji przy ul. [...] przewidziany jest w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną, a sytuacja budynku istniejącego przy ul. [...], jest sprzeczna z zamierzeniami planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, nie wpływa realnie na ocenę kwestii możliwości faktycznego władania nieruchomością przez właściciela przeddekretowego, stanowiąc jedynie informację o stanie zniszczonych budynków i konieczności dokonania ich rozbiórki celem zapewnienia bezpieczeństwa publicznego i przygotowania terenu do realizacji inwestycji celu publicznego. W powołanych przez organ I instancji pismach dawnej właścicielki z roku 1957 r., w których podaje ona informację o rozbiórce budynków posadowionych na działce przy ul. [...] także nie mogą, zdaniem Wojewody, zostać uznane za dowodzące utraty władania nieruchomością. Jak wyjaśnił dalej Wojewoda, zawarte w piśmie J. M. z 22 listopada 1957 r., twierdzenie, że przedmiotową nieruchomością zarządzał Stołeczny Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej, nie zostało poparte np. protokołem zdawczo-odbiorczym przejęcia w zarząd gruntu lub budynków na rzecz władz miejskich. Powołując się na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z 13 października 2016 r. o sygn. akt I OSK 3451/15, Wojewoda wyjaśnił, że spisanie takiego protokołu przez podmiot władzy publicznej następowało w celu realizacji inwestycji państwowej, której realizacja, w przypadku jej udokumentowania, mogła być uznana za uniemożliwiającą dawnemu właścicielowi choćby potencjalnego władania nieruchomością. Przesłanka wskazana w art. 215 u.g.n. może być bowiem ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję, czego w realiach niniejszej sprawy, jak podniósł Wojewoda, Prezydentowi nie udało się w sposób jednoznacznych wykazać, przynajmniej na obecnych etapie wyjaśnienia sprawy. Powyższej oceny Wojewody nie zmieniła także opinia biegłego zawarta w opracowaniu fotogrametrycznym z 25 października 2022 r., która zdaniem organu nie dowodzi, jako samodzielny i nie znajdujący potwierdzenia w materiale archiwalnym dokument, okoliczności zajęcie terenu nieruchomości warszawskiej przez podmiot publiczny i pozbawienia tym samym dawnego właściciela, wbrew jego woli, faktycznego władania nieruchomością. Przede wszystkim wniosek organu I instancji, że okoliczność rozebrania znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości ruin dwóch zniszczonych budynków, co mają potwierdzać zdjęcia lotnicze z lat 1951-1960 o nr [...] i [...], będące przedmiotem opracowania biegłego, stanowi okoliczność powodującą utratę faktycznej możliwości władania, nie jest zdaniem Wojewody uprawniona. Jak wyjaśnił Wojewoda, rozbiórka budynków zniszczonych w czasie wojny i nie nadających się do odbudowy oraz prace porządkowe w latach powojennych były powszechną praktyką. Prace takie, nawet udokumentowane, które nie były związane z dowodami rozpoczęcia nowej inwestycji budowlanej lub innej, realizowanej przez podmiot publiczny, nie może zdaniem organu, stanowić okoliczności powoływanej jako wskazującej na utratę możliwości faktycznego władania nieruchomością przez dawnego właściciela. Wojewoda zauważył, że opisując zdjęcie z 1955 r. fotogrametra powołał się na fakt, że wzdłuż sąsiadujących ulic trwały prace budowlane nad siecią uzbrojenia terenu nieruchomości i prawdopodobnie przedmiotowy wykop widoczny na zdjęciu związany był właśnie z tymi pracami. Organ wskazał, że skoro zdjęcia archiwalne ukazujące stan działki przy ul. [...] w latach powojennych zostało opisane przez biegłego fotogrametrę uprawnionego do tego zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym, to jako takie nie mogą w myśl art. 75 k.p.a. stanowić dowód w ramach oceny spełnienia przesłanki odszkodowawczej z art. 215 ust. 2 u.g.n. Dokonana przez specjalistę ocena stanu zagospodarowania terenu nie daje bowiem podstaw do uznania, że została zajęta przez podmiot publiczny np. poprzez jej ogrodzenie, oraz że nastąpiło to w związku z realizacją konkretnego zamierzenia, wbrew woli właściciela. Jak podniósł Wojewoda, w opisie zdjęcia z 1955 r. biegły powołuje się fakt prowadzenia prac budowalnych, lecz nie na działce przy ul. [...], ale: "wzdłuż sąsiadujących ulic", zaś zauważone przez biegłego ogrodzenie częściowo porośnięte roślinnością oraz materiały budowlane dotyczą opisu zdjęcia z 1960 r., tj. wykonanego po dniu 5 kwietnia 1958 r. Na tej podstawie organ uznał, że ww. ustalenia nie mogą obecnie przesądzić o utracie władania gruntem przed dniem 5 kwietnia 1958 r. To wszystko dowodzi, zdaniem Wojewody, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej i art. 215 ust. 2 u.g.n., orzekł, że utrata władania faktycznego nieruchomością nastąpiła w całości przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a w rezultacie nieprawidłowe było rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. [...]. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz ewentualnie konieczność uzupełnienia istniejącego materiału dowodowego i jego oceny wraz z pominiętą częścią zgromadzonego dotychczas materiału, uzasadnia zdaniem Wojewody, uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w tym zakresie. Organ wyjaśnił także, że organ odwoławczy z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, i w praktyce zastępowałby ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego. W związku z tym Wojewoda uznał, że nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też należało zobowiązać do tego organ I instancji. W zaleceniach Wojewoda wskazał, że organ I instancji przede wszystkim podda analizie akta lokalizacyjne nieruchomości, treść decyzji lokalizacyjnych i załączników graficznych, zawierających stan istniejący na gruncie, dokona zbadania analizy geodezyjnej z dnia 5 października 2020 r., i wynikających z niej ustaleń w zakresie inwestycji realizowanych na gruncie, podejmie próbę pozyskania dokumentacji potwierdzającej objęcie nieruchomości we władanie organów władzy publicznej, dokumentacji lokalizacyjnej poszerzenia ulicy [...] i ulicy [...], stanowiących część obecnej działki ew. nr 5, a następnie, zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a., dokona wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem ustalenia spełnienia przesłanki utraty faktycznej możliwości władania przez dawnych właścicieli nieruchomości. Sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 czerwca 2024 r., nr 2399/2024, wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie (dalej również jako "Prokurator"), zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z w/w przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów naruszeniem przepisów postępowania, bowiem jest to jednak z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Wojewodę od załatwienia sprawy co do jej istoty; 2) art. 136 k.p.a. polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sprawie w sytuacji gdy Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, ale zgromadził materiał dowodowy, wówczas miał obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji Wojewody z 18 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator obszernie przytoczył stanowisko Miasta Stołecznego Warszawy z 28 czerwca 2024 r., wnioskującego do Prokuratora o wniesienie sprzeciwu w tej sprawie. Ponadto, Prokurator podniósł także, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Powyższe oznacza, zdaniem Prokuratora, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jak wskazał następnie Prokurator, w realiach przedmiotowej sprawy Wojewoda Mazowiecki sam dokonał analizy akt lokalizacyjnych choć nic nie stało na przeszkodzie, aby czynności te organ odwoławczy zlecił Prezydentowi m.st. Warszawy, co tym bardziej wykluczało zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie przekonuje Prokuratora także argumentacja Wojewody o niemożności zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone przez niego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia prawidłowego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie w kwestii sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest zatem art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 18 czerwca 2024 r., nr 2399/2024, spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło z uwagi na to, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję z 12 maja 2023 r., nr 277/SD/2023, nienależycie ustalił stan faktyczny sprawy na skutek po pierwsze – pominięcia dowodów mogących świadczyć o możliwości faktycznego władania przez przeddekretowego właściciela (jego spadkobierców) nieruchomością warszawską po dniu 5 kwietnia 1958 r., a po drugie – zaniechania uzupełnienia materiału dowodowego w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie. Powyższe uchybienia organu I instancji uzasadniały, zdaniem Sądu, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda słusznie wskazał na konieczność wyjaśnienia wątpliwości biorących swoje źródło w braku jednoznacznych dowodów na zajęcie nieruchomości warszawskiej przez podmiot publiczny w taki sposób, który uniemożliwiałby korzystanie z nieruchomości przez dawnych właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r. Jako dowód świadczący na utratę wspomnianego władztwa przez dawnych właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r. Prezydent powołał przede wszystkim opracowanie fotogrametryczne z 25 października 2022 r. oraz fakt, że pozostałości znajdujących się na gruncie budynków (ruiny) zostały rozebrane w latach powojennych. Jak podniósł Wojewoda, w opisie zdjęcia z 1955 r. biegły powołał się na fakt prowadzenia prac budowalnych "wzdłuż sąsiadujących ulic", czyli nie na działce przy ul. [...], natomiast zauważone przez biegłego ogrodzenie częściowo porośnięte roślinnością oraz materiały budowlane dotyczą opisu zdjęcia z 1960 r., czyli po dniu 5 kwietnia 1958 r. Co równie istotne w tej sprawie, przedmiotowemu opracowaniu nie towarzyszą żadne inne dowody stwierdzające, że przed 5 kwietnia 1958 r. na spornej nieruchomości były prowadzone publiczne inwestycje uniemożliwiające korzystanie z nieruchomości przez dawnych właścicieli. W aktach sprawy brak jest także jednoznacznego dowodu, że przedmiotową nieruchomością zarządzał Stołeczny Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej. Nie zostało to bowiem poparte np. protokołem zdawczo-odbiorczym przejęcia w zarząd gruntu lub budynków na rzecz władz miejskich, jak zauważył Wojewoda. Rację ma również Wojewoda wskazując, że znajdujące się w aktach sprawy opracowanie geodezyjne z 5 października 2020 r. zawiera istotne dla sprawy wiadomości, do których organ I instancji w żaden sposób się nie odniósł. Konkretnie chodzi o inwestycje publiczne na przedmiotowym terenie polegające na poszerzeniu ulic [...] i [...] w latach 60 XX w. oraz posadowieniu budynków mieszkalnych w latach 70 XX w. Pomimo, że opracowanie to zostało wykonane na zlecenie organu I instancji przez uprawnionego geodetę, to Prezydent przy wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie nie skorzystał z zawartych tam informacji – nie wynika to przynamniej z treści uzasadnienia jego decyzji. Podobnie, organ I instancji pominął archiwalne akta własnościowo-lokalizacyjnych nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, w tym znajdujące się w nich decyzje lokalizacyjne oraz dokumentacje planistyczno-urbanistyczną dla przedmiotowego terenu z lat 60 i 70 XX w. Zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem, na co słusznie wskazał Wojewoda, konieczność pozyskania dokumentacji potwierdzającej objęcie nieruchomości we władanie organów władzy publicznej (protokół zdawczo-odbiorczy), oraz dokumentacji lokalizacyjnej poszerzenia ulicy [...] i ulicy [...], stanowiących część obecnej działki nr 5. Kwestie te wymagają wyjaśnienia, którego to nie dokonał Prezydent, bazując jedynie na fragmentarycznie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Pomijając kluczowe okoliczności faktyczne Prezydent nie wyjaśnił właściwie istoty sprawy. Podjęta w takich warunkach decyzja Prezydenta jawi się jako przedwczesna. Wbrew zatem temu co podniósł Prokurator w sprzeciwie, decyzja kasatoryjna Wojewody nie była podyktowana wyłącznie nieprawidłową oceną przez organ I instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego, lecz przede wszystkim brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wobec tego Wojewoda zasadnie uznał, że w takiej sytuacji opisane rozbieżności oraz braki materiału dowodowego powinny zostać wyjaśnione przez organ I instancji, czyli Prezydenta m.st. Warszawy – czego ten zaniechał. Powtórnego jednak zaznaczenia wymaga, że w razie wniesienie sprzeciwu sąd nie ocenia meritum sprawy a jedynie to czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Nie ocenia zatem czy prawidłowo ustalono stan faktyczny, czy właściwie oceniono poszczególne dowody, czy też zaistnienie ewentualnych braków w postępowaniu dowodowym. Wszystkie te zagadnienia nie są przedmiotem postępowania w sprawie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Ujawnione przez Wojewodę w niniejszej sprawie wadliwości skutkowały koniecznością uchylenia w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 maja 2023 r., gdyż naruszone zostały przepisy postępowania (art. 7, 77, 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie było w związku z tym możliwości uzupełnienia go przez organ w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). W razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a z tą ostatnią sytuacją zdaniem Sądu mamy do czynienia w niniejszej sprawie, organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.