I SA/Wa 1569/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Starosta Powiatu G. przyznał S. B. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie utrzymania D. P. [...]. W toku postępowania ustalono, że D. P. uczy się w [...], gdzie przebywa od grudnia 2004 r., natomiast S. B. przebywa zarówno w [...] i w pewnych okresach w [...] w celu załatwienia spraw majątkowych. Na podstawie potwierdzającego to materiału dowodowego Starosta Powiatu G. decyzją z [...] maja 2005 r. uchylił z dniem [...] maja 2005 r. swoją decyzję z dnia [...] maja 2004 r. o przyznaniu S. B. świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania D. P. Decyzja Starosty Powiatu G. wydana została na podstawie art. 5 pkt 1, art. 72 ust. 4 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z [...] maja 2005 r. Rozpatrując ponownie sprawę SKO stwierdziło, że art. 5 ustawy o pomocy społecznej określa kryterium podmiotowe do przyznania pomocy społecznej. Ustawa określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczeń. Artykuł 5 pkt 1 ustawy stanowi, że uprawnione do pomocy społecznej są osoby posiadające obywatelstwo polskie, mające miejsce zamieszkania i przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tych warunków skarżąca nie spełnia. Odpowiadając na podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakaz dyskryminacji obywateli państw Unii Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 12 zdanie pierwsze Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) w zakresie zastosowania niniejszego Traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczegółowych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Wynika z tego ogólna zasada, że obywatele Wspólnoty Europejskiej zamieszkujący w innym Państwie Członkowskim mają prawo do traktowania na równi z obywatelami tego Państwa Członkowskiego w zakresie objętym Traktatem o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Należy zaznaczyć, że dyskryminowanie własnych obywateli nie jest zakazane przepisami wspólnotowymi. S. B. i jej podopieczny są obywatelami polskimi, którzy w momencie wydawania decyzji zamieszkiwali i przebywali na terenie innego państwa – [...]. Ustalenie to wynika zarówno z akt sprawy jak również z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uprawniało to Starostę do wydania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. B. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2006 r. rażące naruszenie art. 5 ust. 1, art. 72 ust. 4 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz nieuwzględnienie norm prawa europejskiego i wniosła o jej zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] maja 2005 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej decyzja Starosty nie wyjaśnia jaka to zmiana i w jaki sposób uzasadnia pozbawienie pomocy pieniężnej w wychowaniu dziecka. Sam fakt czasowego przebywania poza granicami kraju i realizowania procesu edukacyjnego podopiecznego w [...] nie uzasadnia takiego stanowiska, gdyż skarżąca ponosi koszty utrzymania dziecka i jest to realizowane w jego interesie. Po 1 maja 2004 r. należy sięgnąć do ustawodawstwa unijnego i tak interpretować przepisy prawa, aby sytuacja prawna obywatela polskiego nie doznała uszczerbku z uwagi na korzystanie przez niego z przysługujących mu uprawnień jako obywatela Unii Europejskiej przyznane przez umowy i traktaty międzynarodowe, a implementowane do porządku prawnego naszego kraju. Jako pierwsze z praw obywateli UE w art. 18 Traktatu Wspólnot Europejskich wymienione jest prawo do swobodnego poruszania się i pobytu na terytorium państw członkowskich Unii. Z prawem swobodnego wyboru miejsca pobytu wiąże się prawo każdego obywatela Unii do niedyskryminacji z tego powodu, że dokonał takiego a nie innego wyboru. Podlegają ochronie prawa związane z zabezpieczeniem społecznym. Prawo to łączy się z zasadą pewności prawa, która polega na tym, że stosowanie przepisów praw w konkretnych sytuacjach musi być przewidywalne. Nie ma uzasadnienia dla stanowiska, iż sam pobyt czasowy opiekuna prawnego i małoletniego na terenie innego państwa Unii powoduje utratę nabytych praw do pomocy pieniężnej na częściowe utrzymanie dziecka. Warunek zamieszkiwania na terytorium RP, zawarty w art. 5 ust. 1 ustawy z uwagi na przepisy wspólnotowe nie może być przeszkodą do wypłacania pomocy pieniężnej i decyzja Starosty winna być unieważniona. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Jedną z podstawowych zasad wspólnotowych, sformułowaną w art. 6 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, jest zasada równego traktowania, zakazująca jakiejkolwiek dyskryminacji opartej na przynależności państwowej. W odniesieniu do osób zarobkujących, powyższa zasada doprecyzowana została regulacją Artykułu 39 ust. 2, stanowiącą o zniesieniu wszelkiej dyskryminacji opartej na przynależności państwowej wobec pracowników posiadających obywatelstwo państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagradzania i innych warunków pracy. Z ww. artykułu wynika, iż osoba zamieszkująca na terytorium jednego z państw członkowskich i posiadająca obywatelstwo innego państwa członkowskiego, podlega obowiązkom i korzysta z uprawnień wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego państwa. Kwestie dotyczące szczegółowych zasad realizacji ww. zasady, uregulowane zostały w prawie wspólnotowym przepisami Rozporządzenia Rady Nr 1612/68/EWG z dnia 15 października 1968 roku w sprawie swobody przepływu pracowników w ramach Wspólnoty (Dz.Urz. WE Nr L 257. 19.10.68). Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 rozporządzenia, pracownik migrujący ma prawo do takich samych ułatwień socjalnych jak obywatele kraju, w którym podjął on zatrudnienie. Powyższe uprawnienie dotyczy wszelkich ulg i świadczeń, nawet nie związanych z faktem wykonywania pracy, przysługujących obywatelom państwa przyjmującego (orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 kwietnia 1986 roku w sprawie Holandia przeciw A.F. Reed, sprawa nr 59/85). Pojęcie ułatwień socjalnych jest interpretowane niezwykle szeroko i obejmuje nie tylko świadczenia przysługujące z mocy prawa, ale również świadczone dyskrecjonalnie. Zakresem definicji ułatwień socjalnych (w tym również pomocy społecznej) nie są jednak objęte świadczenia zrównane ze świadczeniami z ubezpieczenia społecznego, które zgodnie z prawem wspólnotowym przysługują obywatelom państw członkowskich Wspólnoty na mocy Rozporządzenia Rady Nr1408/71/EWG z dnia 14 czerwca 1971 r. o stosowaniu systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób pracujących na własny rachunek oraz członków ich rodzin zmieniających miejsce pobytu w granicach Wspólnoty (Dz. Urz. WE nr L 325. 10.12.92). Ww. świadczenia podlegają bowiem zasadom koordynacji oraz eksportu świadczeń, na zasadach określonych w przepisach wskazanego powyżej rozporządzenia. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, dyferencjacja świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz świadczeń wsparcia socjalnego powinna być przeprowadzana każdorazowo w oparciu m.in. o kryterium zapewnienia gwarancji minimum bytowego, przynależności do systemu ubezpieczeń społecznych oraz przesłanek przyznawania danego świadczenia. Ponadto Trybunał przyjął stanowisko, zgodnie z którym włączenie danego świadczenia w zakres ubezpieczeń socjalnych jest zależne od jego bezpośredniego odniesienia do systemu ubezpieczeń społecznych danego państwa członkowskiego, które należy ocenić odpowiednio do celów tego świadczenia oraz warunków jego udzielania. Należy wskazać, iż zgodnie z sentencją orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 1992 roku w sprawie Rosę Huges przeciw Chief Adjudicalkm Offker (sprawa nr 78/91), świadczenie, którego celem jest kompensata kosztów utrzymania rodziny i które jest przyznawane zainteresowanemu należącemu do ustawowo zdefiniowanego kręgu uprawnionych na jego wniosek wyłącznie na podstawie obiektywnych i prawnie zdefiniowanych kryteriów, bez uwzględniania okoliczności o charakterze indywidualnym lub osobistym należy traktować jak świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 4 § 1 lit h Rozporządzenia Rady Nr 1408/71/EWG. Stanowisko powyższe potwierdzone zostało w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 października 1996 r. w sprawie Ingrid Hoever i Iris łachów p.Land Nordrhein-Westfalen (sprawa nr 245/94 i 312/94). W przywołanym orzeczeniu podkreśla się, iż świadczenie na dzieci, przyznawane dla rodziców po spełnieniu określonych kryteriów ustawowych jest uznawane jako świadczenie rodzinne, określone w art. 4 ust. lh Rozporządzenia Rady 1408/71/EWG. Powyższy artykuł stanowi, iż ww. Rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodastw państw członkowskich odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. W konsekwencji, powyższe świadczenia podlegają transferowi za granicę w przypadku zamieszkiwania przez zainteresowaną osobę (tu: osobę mającą na utrzymaniu troje i więcej dzieci) poza terytorium państwa, którego ustawodawstwu podlega. Odnosząc powyższe zasady do rozpatrywanej sprawy, podnoszone przez skarżącą zasady prawa wspólnotowego odnośnie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powodują konieczność oceny czy świadczenie na rzecz rodziny zastępczej przyznawane zgodnie z postanowieniami ustawy o pomocy społecznej mieści się w zakresie świadczeń, objętych przepisami rozporządzenia nr 1408/71. W szczególności należy ocenić, czy przedmiotowe świadczenie mieści się w zakresie "świadczeń rodzinnych" o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt h) rozporządzenia nr 1408/71. W tym zakresie należy podkreślić, że pojęcie "świadczeń rodzinnych" o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt h) rozporządzenia nr 1408/71/EWG jest autonomicznym pojęciem prawa wspólnotowego, a więc jego zastosowanie wymaga wzięcia pod uwagę zarówno celu i charakteru aktu prawa wspólnotowego jak i również wykładni tego przepisu w świetle relewantnego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Podobnie zresztą oceniać należy i dokonywać wykładni pojęcia świadczeń "opieki społecznej", które co do zasady są wyłączone z zakresu zastosowania rozporządzenia nr 1408/71 (art. 4 ust. 4 rozporządzenia). Sam fakt uregulowania danego świadczenia w przepisach polskiej ustawy o opiece społecznej nie uzasadnia stwierdzenia, że świadczenie to mieści się w zakresie wyłączenia, o którym mowa w art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1408/71/EWG. Przedmiotowe świadczenie na rzecz rodziny zastępczej, określone w przepisach ustawy o pomocy społecznej ma specyficzny charakter. Co prawda warunki jego przyznania są określone ustawowo, jednak jego funkcja i cel nie pozwała uznać go za "świadczenia rodzinne" w rozumieniu przepisów wspólnotowych. Przemawiają za tym następujące względy: 1. wysokość świadczenia na rzecz rodziny zastępczej jest uzależniona od oceny od-powiedniego organu. Kryteria jakie należy wziąć pod uwagę przy określaniu wysokości przysługującego świadczenia to m.in. wiek dziecka, stan jego zdrowia oraz stopień niedostosowania społecznego dziecka (art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Dodatkowo zgodnie z przepisem art. 78 ust. 7a i 7b rodzinie zastępczej może zostać przyznane dodatkowe świadczenie pieniężne w razie zaistnienia określonych w tych przepisach przesłanek. Wskazane przepisy świadczą o dosyć dużym zakresie uznaniowości właściwego organu w sprawach wysokości bądź też celowości przyznania świadczenia rodzinie zastępczej. 2. Świadczenie na rzecz rodziny zastępczej nie może zostać uznane za świadczenie, którego wypłata uzależniona jest wyłącznie od wystąpienia obiektywnego zdarzenia, będącego przesłanką uzyskania takiego świadczenia. Specyfika świadczenia na rzecz rodziny zastępczej polega na powiązaniu możliwości przyznania i wypłaty takiego świadczenia od spełnienia określonych przesłanek po wydaniu decyzji przyznającej taką pomoc. Świadczy o tym m.in. określony w ustawie obowiązek współpracy rodziny zastępczej z powiatowym centrum pomocy rodzinie (art. 78 ust. 10 ustawy). Dodatkowo na konieczność prowadzenia kontroli również w czasie wypłaty świadczenia świadczy przepis art. 78 ust. 9 ustawy, zgodnie z którym możliwa jest zamiana świadczenia pieniężnego na świadczenie niepieniężne w przypadku wykorzystywania niezgodnie z przeznaczeniem lub jej marnotrawienia . Wskazane względy uzasadniają stwierdzenie, że świadczenie na rzecz rodziny zastępczej nie mieści się we wspólnotowym rozumieniu pojęcia "świadczenia rodzinnego". Należy natomiast uznać, że świadczenie to mieści się w pojęciu "świadczenia opieki społecznej" o którym mowa w art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1408/71/EWG i zgodnie z tym przepisem świadczenie tego rodzaju podlega wyłączeniu z systemu koordynacji zabezpieczenia społecznego. W związku z powyższym do przedmiotowego świadczenia nie ma zastosowania zasada równego traktowania (art. 8 rozporządzenia). Tym samym przewidziany art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wymóg posiadania miejsca zamieszkania i przebywania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, nie pozostaje w sprzeczności z prawem wspólnotowym. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).