I SA/Wa 1569/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Daniela Kozłowska Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. SA, utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1536/07 uchylił uprzednio zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał jednoznacznie, że Komisja błędnie przyjęła, iż przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji /.../ przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) nie może stanowić źródła interesu prawnego P. w sprawie o komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że P. posiadają w przedmiotowym postępowaniu legitymację strony i złożone przez ten podmiot odwołanie winno zostać merytorycznie rozpatrzone przez organ II instancji. Ponadto Sąd wskazał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umarzając postępowanie odwoławcze, przesądziła w sposób niedopuszczalny w tym trybie, kwestię przesłanek komunalizacji. Wykonując zalecenia Sądu Komisja zażądała stosownych informacji od P. W odpowiedzi P. poinformowała, że na dzień [...] grudnia 1990 r. przedmiotowa działka była [...]. Ponadto P. skoncentrowała się, w oparciu o przepis art. 34 ust 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r., na stwierdzeniu, że dokonanie komunalizacji pozbawi P. możliwości nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Komisja zwróciła się także do Ministerstwa Infrastruktury z prośbą o wyjaśnienie stanu prawnego przedmiotowego mienia, w szczególności tytułu prawnego P. do tego mienia. W odpowiedzi Ministerstwo poinformowało, że P. nie posiada dokumentów, mogących potwierdzić posiadanie przez Przedsiębiorstwo tytułu prawnego do rzeczonej działki oraz, że przedmiotowa nieruchomość nie jest związana z infrastrukturą [...]. Do informacji został dołączony wypis z rejestru gruntów na dzień [...] grudnia 1990 r., w którym jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, W. w K., władającym [...] Dyrekcja [...] w K. Komisja zwróciła się również do Archiwum Państwowego w K., które nie udzieliło stosownej informacji z braku szczegółowych danych. W ocenie Krajowej Komisji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje możliwość oceny zasadności wydania przez organ I instancji decyzji komunalizacyjnej. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że aczkolwiek przepisy ustawy o komercjalizacji dają podstawę do uznania P. za stronę, jednak nie tworzą po stronie P. argumentów przeciw komunalizacji, choćby z tego powodu, że nie obowiązywały w dniu 27 maja 1990 r. co znalazło wyraz w pkt I wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. Powołując się na bieżące orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny organ odwoławczy uznał, że przepisy statuujące przedsiębiorstwo państwowe P. nie zawierają podstawy prawnej do stwierdzenia tytułu prawnorzeczowego P. do przedmiotowej nieruchomości. Równocześnie organ II instancji podkreślił, że informacja zawarta w przywołanym wyżej piśmie Ministerstwa Infrastruktury wskazuje jednoznacznie na władanie nieruchomością przez P. bez tytułu prawnego. W tej sytuacji Krajowa Komisja odstąpiła od poszukiwania kolejnych informacji w Archiwum Państwowym w K. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające /.../ do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. z 1989 r. DZ.U. Nr 14, poz. 74, ze zm.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Akcyjna P. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w całości wszystkie dotychczasowe zarzuty i uznała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 136 oraz art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) i art. 34, 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.). W związku z tymi strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska dodatkowo wyjaśniła, że jej zdaniem mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przed datą 27 maja 1990 r,. były tylko te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Jak bowiem stanowił , obowiązujący wówczas art. 34 Kc Skarb Państwa uważany jest w stosunkach cywilnoprawnych za podmiot praw i obowiązków, które dotyczą części mienia ogólnonarodowego nie będących pod zarządem innych państwowych osób prawnych. Pozostawanie zatem nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego stanowi negatywną przesłankę komunalizacji mienia. W tym zakresie konieczne jest zatem, zdaniem strony skarżącej, dokonanie ustaleń w postępowaniu komunalizacyjnym, a ustalenia te winny nastąpić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z wypisu w księgi wieczystej KW nr [...] nieruchomość ta, w sensie prawnym, w dacie 27 maja 1990 r. należała do W. w K., a zatem nie należała w sensie prawnym do terenowych organów administracji. Tym samym nie podlegała komunalizacji, pozostała zatem własnością Skarbu Państwa. Okoliczność ta pozwala zaś na przyjęcie, że skarżący nabył tytuł do nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym art. 34, 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji PP P. Ponadto organ II instancji nie dokonał ponownie żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez odwołującego nieruchomości we władanie, pomimo że w ewidencji gruntów skarżący ujawniony został jako władający nieruchomością, czym naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jak wynika z akt sprawy (k-18 akt adm.) poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednakże zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 1 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Z treści omawianych przepisów, a zwłaszcza gdy uwzględnić zakres przedmiotowo-podmiotowy przepisów art. 5 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy (tj. mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego), wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej. Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem, zgodnie z wiążącymi organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1536/07, rozpatrzenie złożonego przez stronę skarżącą odwołania oraz ustalenie i rozstrzygnięcie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli dnia 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. W tej zaś kwestii, w ocenie Sądu, za zasadny należy uznać zarzut skargi, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego (wypisu z rejestru gruntów - stan na dzień [...] grudnia 1990 r. k-1 akt adm., pisma Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., a przede wszystkim odpisu z księgi wieczystej nr [...] – k-13 akt adm.) wynika bowiem, że na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie W. Organ odwoławczy zbyt pochopnie, zdaniem Sądu, zrezygnował w rozpatrywanej sprawie z dokonania ustaleń, czy podmiot ujawniony w księdze wieczystej jako zarządca legitymował się czy też nie prawem zarządu i na jakiej podstawie jego prawo zostało w tej księdze ujawnione. Kwestia ta jest bowiem bardzo istotna jeśli weźmie się pod uwagę fakt, który jest Sądowi znany, że W. powstały w latach [...] na mocy decyzji C., która została utworzona ma podstawie zarządzenia (wydanego na podstawie dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych) Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą C. (M. P. Nr [...], poz. [...]). Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią § 1 i § 4 tego zarządzenia C. działała w ramach narodowych planów gospodarczych i pozostawała pod nadzorem .Ministra Przemysłu i Handlu. Zgodnie zaś z § 8 zarządzenia przekazaniu na rzecz C. ulegał majątek Skarbu Państwa, oznaczony przez Ministra Przemysłu i Handlu. Minister Przemysłu i Handlu zarządzić zaś miał protokólarne przekazanie C. majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność. W tej sytuacji ustalenie przez organ czy na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie (użytkowaniu) W. jest podstawową kwestią od której uzależniona jest możliwość komunalizacji spornej nieruchomości a w konsekwencji ocena prawidłowości decyzji organu I instancji. Równocześnie wyjaśnić należy, że przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę stanowisko, dotyczące tej kwestii, w szczególności nie poparte żadnymi dowodami ani analizą prawną zebranych w sprawie materiałów dowodowych, nie może sanować wadliwości wydanej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający nie może bowiem dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub prawnych (art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że przedmiotem badania pod kątem legalności i zgodności z prawem przez Sąd jest wyłącznie zaskarżona decyzja, zatem Sąd w swych rozważaniach mógł odnieść się wyłącznie do argumentacji przedstawionej w treści wskazanej decyzji. Biorąc zatem pod uwagę, że odpowiedź na skargę nie stanowi dokumentu, który podlega kontroli przez Sąd, stanowisko w nim zawarte nie może zostać poddane ocenie sądu. Nadto w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W tej sytuacji Sąd uznał, że ustalenia, które poczyniły organ w ramach prowadzonego z urzędu w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego sprowadzające się do stwierdzenia, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, budzą poważne wątpliwości i nie znajdują wystarczającego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy o komunalizację mienia jest fakt udokumentowania, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była mieniem ogólnonarodowym i w sensie prawnym należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym zaś zakresie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (dowodów) potwierdzających zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek. Brak jest również dowodów, że organy rozpatrujące sprawę prowadziły w tym zakresie postępowanie dowodowe. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, jak już wyjaśniał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 Kc). Ponadto zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie u uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnień organu odnoszących się, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, do oceny kwestii pozostawania spornego mienia w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego a co za tym idzie niezasadności stanowiska, z którego wynika, że sporne nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. należały do uczestnika postępowania Gminy K. Świadczy to zaś o zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na skutek nieustalenia przez organ odwoławczy, czy w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji mienia państwowego określone w tym przepisie. W ten sposób organ prowadzący postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe określenie stanu władania (należenia) przedmiotowej nieruchomością według stanu na dzień 27 maja 1990 r. było i nadal pozostaje podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazać w tym miejscu wypada, że za za daleko idącą uznać należy zastosowaną przez organ II instancji taką wykładnię przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z której wynika, że wszelkie mienie ogólnonarodowe (państwowe), którego nie dotyczą żadne z wymienionych w tej ustawie wyłączenia, podlega "automatycznie" komunalizacji na mocy art. 5 ust. 1 ustawy, jeśli tylko organ nie potrafi ustalić jednostki, do której to mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. Taka wykładnia nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia w przepisach powołanej ustawy. Przeciwnie, z faktu zawarcia w art. 5 ust. 1 tej ustawy przesłanek warunkujących możliwość komunalizacji mienia wynika, że intencją ustawodawcy było skomunalizowanie mienia spełniającego te warunki, a nie całego mienia ogólnonarodowego poza podlegającym wyłączeniu z mocy następnych przepisów tej ustawy. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania komunalizacyjnego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.