I SA/Wa 1569/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Miernik WSA Iwona Kosińska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], powołując m.in. art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. N 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 73 ust. 2 pkt i 4 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), orzekł o ustaleniu na rzecz M. Z. odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu nabycia przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ulicę [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m². Do zapłaty odszkodowania zobowiązana została Gmina R. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] potwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w obrębie ew. R., oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie operatu szacunkowego z 4 kwietnia 2008 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W dniu 3 października 2008 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której przedstawiciel Gminy zakwestionował wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym podnosząc, że rzeczoznawca nie ustalił, iż na rynku lokalnym w sąsiedniej gminie L. miały miejsce transakcje gruntami zajętymi pod drogi publiczne o kategorii gminnej. Zdaniem Gminy cena gruntu zajętego pod drogi kształtuje się tam na poziomie 80 zł za m². Gmina zakwestionowała również przyjęcie do wyceny transakcji dotyczących wyłącznie nieruchomości zajętych pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca nie wziął pod uwagę transakcji nieruchomościami innymi niż zajęte pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 21 października 2008 r. wyjaśnił, że zgodnie z zasadami i metodologią wyceny podstawą oszacowania jest prawidłowo zdefiniowany obszarowo i rodzajowo rynek nieruchomości porównawczych. Na lokalnym rynku nieruchomości nie występują umowy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. W tej sytuacji uzasadnione jest określenie wartości rynkowej nieruchomości jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważąjącym wśród gruntów przyległych. Jako rynek lokalny przyjęty został teren R. i przyległego obrębu R. Rzeczoznawca ustosunkował się również do problemu cen gruntów pod drogami na poziomie 80 zł za m² w sąsiedniej gminie L. i uznał, że odszkodowania za nieruchomości położone na terenie zainwestowanym są zdecydowanie wyższe i kształtują się na poziomie 200-400 zł za m². Wyceniana nieruchomość jest położona bardzo korzystnie w sąsiedztwie terenów zabudowanych, co podnosi jej wartość. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i został przyjęty jako podstawa określenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wartość nieruchomości została określona w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca przyjął stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z przepisem § 36 tego rozporządzenia rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, natomiast ze względu na brak transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, przyjął transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy R., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w odwołaniu Wójt Gminy R. twierdził, że operat szacunkowy powinien być sporządzony w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ miały miejsce transakcje gruntami zajętymi pod drogi publiczne. Wojewoda uznał, że przy wycenie nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej nieruchomości, która zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości, możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy i upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Rzeczoznawca majątkowy w oparciu o ten przepis i w wyniku badania lokalnego rynku obrotu nieruchomościami stwierdził, iż brak jest na lokalnym rynku transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, natomiast występujące transakcje gruntów przeznaczonych pod takie drogi pozbawione są podstawowych cech rynkowych. W związku z tym przedmiotowa nieruchomość została wyceniona w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi wątpliwości pod względem formalnym. Stosownie do art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 7 maja 2009 r. potwierdzona została aktualność operatu szacunkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina R. zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. winien więc w sposób wyczerpujący zebrać a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem organy orzekające w tej sprawie, mimo kwestionowanej przez Gminę prawidłowości sporządzenego operatu szacunkowego, nie wyjaśniły i nie ustaliły prawdy obiektywnej. Nie zwróciły się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Biegły nie ustalił wysokości odszkodowania na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ust. 2 pkt 2 tego paragrafu twierdząc, iż na lokalnym rynku nieruchomości brak jest transakcji nieruchomościami zajętym pod drogi publiczne. Jednak w piśmie z 11 października 2008 r. rzeczoznawca stwierdził, iż na lokalnym rynku występują umowy sprzedaży gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, lecz transakcje te są pozbawione podstawowych cech rynkowych. Z takim wnioskiem Gmina się nie zgadza. Jest to stwierdzenie subiektywne i każe przypuszczać, iż każda transakcja nabycia przez Gminę gruntu pod drogę nie będzie brana pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego. Nabycie gruntów następuje w formie aktu notarialnego, którego stronami są sprzedający i nabywający. W przypadku braku zgody jednej ze stron nie dochodzi do zawarcia umowy sprzedaży. Zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Takimi szczególnymi nieruchomościami są grunty, które przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność gmin z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z treści art. 73 ust. 4 i 5 tej ustawy wynika, że są to unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi. Stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu nie jest wystarczające odwołanie się w decyzji o odszkodowaniu do ustaleń zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Starosta [...] i Wojewoda [...] obowiązani byli ocenić, czy istotnie wyłączenie stosowania w sprawie § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego było uzasadnione. Powołany przepis statuuje zasadę, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero niewątpliwe ustalenie, że na rynku lokalnym nie było transakcji takimi nieruchomościami, można stosować przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia, który należy traktować jako wyjątek od zasady ustalonej w § 36 ust. 1. W pojęciu środków dowodowych, o jakich mowa w art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mieści się także opina biegłego, która jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu rozpatrującego sprawę. W operacie szacunkowym rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy są transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (str. 6 i 7 operatu), lecz dodaje, że "zawierane sąd pod pewnego rodzaju przymusem. Obie strony właściciel lub użytkownik gruntu i podmiot publicznoprawny są zdeterminowane czynnikami od nich niezależnymi: lokalizacją nowej drogi lub też koniecznością modernizacji istniejącej. Obie strony nie posiadają alternatywy – kupujący musi nabyć ten a nie inny grunt, a sprzedający nie może wybrać innego nabywcy – musi sprzedać grunt Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Nie istnieje rynkowa podaż gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, brak związku popytu z podażą jak również tzw. gry wolnorynkowej". Już to stwierdzenie rzeczoznawcy, mające w jego ocenie stanowić uzasadnienie dla zastosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia, powinno być wnikliwie ocenione przez orzekające w sprawie organy. Natomiast z decyzji wynika, że przyjęte przez rzeczoznawcę ustalenia nie były – poza ich przytoczeniem w decyzjach - w żaden sposób ocenione ani przez Starostę [...], ani Wojewodę [...], a ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość. Pozwala to stwierdzić, że wydane decyzje naruszają art. 7 i 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącej Gminy, że w tej sprawie miał zastosowanie przepis § 26 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnych na regionalnym lub krajowym rynku. W przepisie tym mowa jest o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Przedmiotowa nieruchomość nie posiada takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).