I SA/Wa 1569/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją [...] z [...] czerwca 2018 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/KKU) działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej jako ustawa), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. — nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb: [...],[...], opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr [...]. Decyzja ta zapadła po tym jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1014/12 uchylił decyzję KKU z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zalecając wyjaśnienie kwestii własności nieruchomości w dniu [...].05.1990 r. oraz ustalenie czy Górnicze Centrum [...] było właścicielem bądź użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji [...] podano, iż komunalizacyjny skutek art. 5 ust. 1 ustawy zobowiązuje i jednocześnie upoważnia do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia przez właściwą gminę, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: 1) uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, 2) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz 3) nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy. W tym kontekście organ podał, że analiza danych z księgi wieczystej nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że sporne mienie stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, ponadto nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu) zgodnie z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami, (wskazał tu na brak decyzji o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie lub zarząd i na dokumenty to potwierdzające). Organ wyjaśnił, iż chodzi o nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków użytkiem drogowym "dr" stanowiącą drogę wewnętrzną, objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] stycznia 1979 r. i położoną w tej dacie, w przeważającej części na obszarze oznaczonym symbolem planu "[...]", opisanym jako tereny usług zdrowia i opieki społecznej. Na drodze tej oprócz samochodów osobowych odbywa się ruch autobusów komunikacji publicznej ( MZKP ) oraz pojazdów obsługujących [...] Centrum Rehabilitacji "[...] "' i [...] Ośrodek [...]. Droga ta stanowi ponadto jedyny dojazd do: Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...] " [...] Centrum Rehabilitacji im. [...] w [...], położonego na nieruchomości obejmującej działki nr: [...],[...],[...],[...],[...], stanowiącej własność Województwa [...]; [...] Parku Krajobrazowego, położonego n a nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], obejmującej działki nr: [...],[...],[...]; boiska sportowego Towarzystwa Sportowego [...] wraz z infrastrukturą, położonego na nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], obejmującej działkę nr [...]; nieruchomości stanowiącej własność Stowarzyszenia Miłośników Ziemi [...], obejmującej działki nr: [...],[...]; [...] Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, położonego na nieruchomości stanowiącej własność Inspektora Towarzystwa [...], obejmującej działki nr: [...],[...]. Odnośnie do wątpliwości, jakie zaistniały przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy organ wyjaśnił, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter deklaratoryjny. Ponadto podkreślił, że zabudowany drogą grunt państwowy, oznaczony obecnie jako działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. nie służył jedynie [...] Centrum Rehabilitacji [...] w [...] (jednostce społecznej służby zdrowia podporządkowanej wojewodzie) ale też innym podmiotom, zaznaczył przy tym, że w toku postępowania nie wyszedł na jaw żaden dokument (decyzja) oddający ten grunt ww. jednostce w prawne władanie. Dalej organ wyjaśnił, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiekt majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organy administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych (vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r. sygn. akt i SA 1419/1991). Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do" wskazując, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei art. 3 ust. 2 tej ustawy określał, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Za bezsporne KKU uznała, że [...] Centrum Rehabilitacji [...] w [...] nie dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej działki a w konsekwencji przyjęła, że uprawnienia władcze w stosunku do niej przysługiwały gminie. Wskazała na uchwałę TK z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37) i wyrok NSA z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt 1091/12. Przyjęto w nim, że wobec treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r.. Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. KKU wyjaśniła, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie tego wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy lub aktów wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny. (vide: wyrok WSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/11). W ocenie KKU [...] Centrum Rehabilitacji [...] w [...] nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do przedmiotowej działki, oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej do niej prawo, a zatem działka ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. W skardze na opisaną na wstępie decyzję Gmina [...] zarzuciła KKU naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy decyzja administracyjna organu I instancji była wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego i stanu faktycznego z dnia 27 maja 1990r. tj. w dacie komunalizacji, oraz poprzez odmówienie mocy dowodowej oświadczeń strony oraz bezkrytyczne uznanie za zgodne z rzeczywistością ustaleń Wojewody [...],  2. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa (i art. 8 kpa) poprzez zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności skupienie się przez organ II instancji w treści uzasadnienia na opisie podejmowanych przez organ I instancji kroków w postępowaniu pomijając ustalenia i oświadczenia Burmistrza Miasta [...] a także istniejący od wielu lat stan faktyczny na nieruchomości; a także naruszenie art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2017r. Wojewody [...] znak [...], 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2017r. Wojewody [...]. Skarżąca zarzuciła też KKU naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Gmina [...] nabyła z dniem 27 maja 1990r. nieodpłatnie prawo własności ww działki [...]. W oparciu o sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018, poz. 1302, dalej jako ppsa) i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę KKU podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia jej w życie, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - stało się w dniu wejścia życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Termin "należenie" mienia do czy to do rad narodowych czy to do przedsiębiorstwa państwowego - rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w ww uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Trybunał wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do danego podmiotu, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem dopiero wówczas mógł on wykonywać względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Podkreśla się przy tym, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot mieniem tym władający zobowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to w dniu 27 maja 1990r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do ww mienia wymagało przedłożenia wojewodzie bądź Komisji odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej. Ta sama zasada obowiązuje w przypadku gdy zasadność potwierdzenia komunalizacji kwestionuje gmina. Winna ona w takiej sytuacji wykazać, że sporne mienie pozostawało w zarządzie/użytkowaniu innego podmiotu. Chodzi przy tym o prawne władanie nieruchomością a nie jedynie faktyczne. Należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach z dnia 30.09.2010r. I OSK 1528/09 i z dnia 22.10.2010r. OSK 42/10, a także z dnia 28 kwietnia 2011 roku I OSK 1003/10 i w wyrokach późniejszych - podtrzymał stanowisko prezentowane w przytoczonym przez organ orzecznictwie. Linia orzecznicza w przedmiotowym zakresie jest ugruntowana i została potwierdzona w uchwale 7 sędziów NSA z 26 lutego 2018r. w sprawie I OPS 5/17 (na gruncie spraw inicjowanych przez PKP). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Przesłanką wyłączającą mającą z mocy prawa komunalizację może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący konkretnemu podmiotowi w stosunku do nieruchomości nią objętej. Samo dysponowanie czy faktyczne "zarządzanie" majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdzają, aby [...] Centrum Rehabilitacji "[...]" spełniało wskazane warunki. Skoro zatem nie wykazano aby w dniu 27 maja 1990 r. jakikolwiek podmiot legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Zarzut naruszenia art. art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy nie mógł być zatem uwzględniony. Niezasadne są także zarzuty co do naruszenia przywołanych w skardze przepisów procedury. Zarzuty procesowe zostały sformułowane w skardze bardzo ogólnie i nie sposób się do nich odnieść. Sprawa była rozpoznawana ponownie w całości przez organy obu instancji drugi raz. Uzasadnienie obu decyzji jest wyczerpujące i rzeczowe. Odnosi się i do danych wieczysto księgowych, podaje podstawy wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, powołuje się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych i brak kompetencji do jej negowania przez organ administracji; odnosi się także do wisów w ewidencji gruntów i budynków i wskazuje na brak dokumentów uzasadniających wyłączenie komunalizacji. W tej sytuacji powołanie się przez skarżącą gminę na niewyjaśnienie i niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego winno co najmniej wskazywać kierunek tego postępowania oraz zakres owego niewyjaśnienia sprawy. Komunalizacja została określona w ustawie, ramy postępowania wyznaczają zatem przesłanki ustawowe. Negując ustalenia organu skarżąca winna wskazać konkretnie jakie okoliczności kwestionuje: czy własność Skarbu Państwa czy pozostawanie bądź niepozostawanie nieruchomości w zarządzie określonego w ustawie podmiotu i wskazać dowody negujące ustalenia organu. Samo zaprzeczenie oświadczeniem ustaleń organu bez wskazania rzeczowych i udokumentowanych argumentów nie jest wystarczające do uznania, iż w sprawie doszło do naruszenia określonych w skardze przepisów procedury. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę.