I SA/Wa 1571/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. H., A. S. i K. S. - ,,L." S.C. w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku zabytkowego do stanu poprzedniego oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. H., K. S. i A. S. - "L." s. c., od decyzji Powiatowego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], nakazującej B. H., K. S. i A. S. udziałowcom "L." s. c, przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż wielkoformatowej reklamy z dachu budynku przy ul. [...] w S. na działce nr [...], w terminie do końca lutego 2011 r.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Konserwator Zabytków w Z. w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2010 r. w S. stwierdził wykonanie prac polegających na zamontowaniu wielkoformatowej reklamy w postaci Billboardu LED o powierzchni około [...] mtr. kw. bez wymaganego prawem pozwolenia konserwatora zabytków. Billboard zamontowany został na dachu budynku przy ul. [...] w S., na działce nr [...] położonej na obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 1957 r. Powiatowy Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji wskazał na art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. -Dz. U. 2003 r. Nr 162, poz. 1568), zgodnie z którym pozwolenia konserwatora zabytków wymaga: podejmowanie innych działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Wpisanie zespołu urbanistycznego do rejestru zabytków ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m. in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości, zachowanie gabarytów zabudowy, zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół a także utrzymanie głównych osi widokowych. Powiatowy Konserwator Zabytków podniósł, że zamontowana bez pozwolenia wielkoformatowa reklama została umieszczona na głównej osi widokowej na Ratusz Miejski, z przebiegającego z południa na północ, najstarszego szlaku historycznego. Ratusz widoczny jest z najstarszego przedmieścia miejskiego. Wprowadzenie takiego elementu zupełnie obcego w historycznej przestrzeni miejskiej doprowadziło do całkowitej dysharmonii i zniekształcenia głównej osi widokowej oraz ekspozycji wieży Ratuszowej. Zamontowanie ogromnej reklamy wpływa także na odbiór sąsiadującej zabudowy zabytkowej oraz tworzy nową dominantę widoczną nie tylko w ciągu dnia ale przez swoje podświetlenie także w nocy, co dodatkowo powoduje zakłócenie w wizualnym odbiorze iluminowanej nocą wieży Ratuszowej. Zdaniem Powiatowego Konserwatora Zabytków zainstalowanie elektronicznego nośnika reklamowego o bardzo znacznych wymiarach około [...] m doprowadziło do znacznej zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, a mianowicie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Organ I instancji podkreślił, że ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek wartości zabytków oraz udaremniać niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytku. Jedną z form ochrony jest zabezpieczenie widoku na zabytek, umożliwiającego ekspozycję obiektów z ustalonych kierunków widokowych. Zainstalowanie bez pozwolenia konserwatora zabytków znacznych rozmiarów elektronicznej reklamy wizualnej, bardzo często zmieniająca swój materiał reklamowy bardzo niekorzystnie wpływa na zabytkowy zespół urbanistyczny i znacznie lekceważy zaangażowanie społeczności miejskiej w podniesienie rangi zabytkowego miasta poczynione w ostatnim czasie. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Powiatowy Konserwator Zabytków w Z. nakazał B. H., K. S. i A. S. udziałowcom "L." s. c, przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż wielkoformatowej reklamy z dachu budynku przy ul. [...] w S. na działce nr [...], w terminie do końca lutego 2011 r. Od powyższej decyzji, złożyli odwołanie B. H., K. S. i A. S., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne uznanie, że zamontowana reklama powoduje naruszenia substancji i wyglądu zabytku, podczas gdy przesłanki tego artykułu nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie 2) oparcie rozstrzygnięcia na decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków z dnia [...] listopada 1957 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 15 listopada 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, której formalne istnienie jest wątpliwe, 3) naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, w wyniku czego organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że zainstalowanie wielkoformatowej reklamy niekorzystnie wpływa na zabytkowy zespół urbanistyczny miasta. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu umieszczenia przedmiotowej reklamy na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z dnia [...] listopada 1957 r., a materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w myśl którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wielkoformatowa reklama w postaci billboardu LED została zamontowana na terenie zabytkowego zespołu urbanistyczno -krajobrazowego miasta S. bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast stosownie do przepisu art. 45 ust. 1 w/w ustawy, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1, pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności (pkt 1) lub zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (pkt 2). Organ odwoławczy za bezpodstawny uznał podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne uznanie, że zamontowana reklama powoduje naruszenia substancji i wyglądu zabytku, ponieważ w omawianym stanie faktycznym - czyli w sytuacji montażu reklamy bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków - organ konserwatorski był związany treścią przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1, i mógł wydać tylko taką decyzję jak zaskarżona. Wobec jednoznacznej dyspozycji przepisu w/w artykułu ocena wpływu billboardu LED na zabytkowy zespół urbanistyczny miasta S. jest w tym przypadku drugorzędna. Tym samym za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że powołany w zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest właściwą podstawą prawną. Nie zgodził się z zarzutem wskazanym w odwołaniu, że prawidłową podstawą prawną decyzji powinien być art. 36 ust. 1 pkt 10 w/w ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Organ odwoławczy wskazał, że powyższy przepis miałby zastosowanie w przypadku umieszczenia reklamy na zabytku indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków, natomiast w omawianej sprawie mamy do czynienia z reklamą umieszczona na budynku współczesnym, nie wpisanym do rejestru zabytków, znajdującym się na terenie układu urbanistycznego miasta S. wpisanego do rejestru zabytków. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. H., K. S. i A. S. udziałowy "L." s. c,. Zaskarżonej decyzji zarzucali: 1. naruszenie prawa materialnego, polegające na: a) naruszeniu art. 36 ust.1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.03.162.1568 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że umieszczenie na współczesnym pawilonie, który wchodzi w skład zespołu urbanistyczno-krajobrazowego reklamy w postaci billboardu LED wymaga uzyskania pozwolenia, gdy tymczasem na zasadzie art. 36 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy uzyskania pozwolenia wymaga umieszczenie reklamy jedynie na zabytku, a nadto pozwolenie, o którym mowa w pkt 11 dotyczy sytuacji naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, przy czym zabytkiem w rozumieniu tego przepisu nie jest zespół urbanistyczno-krajobrazowy; b) błędnej wykładni pojęcia zabytku użytego w art. 36 ust. 11 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że pojęcie zabytku obejmuje również zespół urbanistyczno-krajobrazowy; c) naruszeniu art. 45 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 36 ust. pkt.11 w/w ustawy poprzez jego błędne zastosowanie będące konsekwencją błędnego zastosowania i błędnej wykładni art. 36. ust. 1 pkt 11 ustawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, polegające na: błędzie w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że na skutek zamontowania reklamy nastąpiło naruszenie substancji zabytku lub zmiana wyglądu zabytku, a nadto że montaż reklamy doprowadził do całkowitej dysharmonii i zniekształcenia głównej osi widokowej oraz ekspozycji wieży Ratuszowej, naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia czy zamieszczenie spornej reklamy stanowi w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami naruszenie substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, w tym jakiego zabytku oraz czy ma wpływ na zmianę sylwety oraz w układzie przestrzennym krajobrazu w promieniu minimum 500 m - zgodnie z decyzją w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, a nadto brak zbadania dlaczego w obrocie prawnym istnieją dwie różne decyzje dotyczące tego samego stanu faktycznego, z tą samą datą, ale inną podstawą prawną, tj. dwie decyzje z dnia [...] listopada 1957 r. Z uwagi na wskazane powyżej zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r. w całości. Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że za niedopuszczalną należy uznać interpretację, zgodnie z którą pojęcie zabytku przy wykładni poszczególnych artykułów ustawy obejmuje również swoją regulacją krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, które tworzą zarówno budowle o indywidualnych wartościach zabytkowych, jak również pozbawione tych wartości. W konsekwencji inaczej kształtuje się stopień dopuszczalnej ingerencji w substancję obiektu, jeżeli jest on objęty ochroną samoistną, a inaczej, jeżeli stanowi on jedynie element układu lub zespołu wpisanego do rejestru zabytków. Zdaniem skarżącego jedynie umieszczenie reklamy na zabytku wymaga pozwolenia konserwatora zabytków. Ponieważ obiekt, na którym zamieszczono reklamę zabytkiem nie jest - jak słusznie zauważył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej decyzji - art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W ocenie organu obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na umieszczenie spornej reklamy wynika z przytoczonego powyżej pkt 11. Jednakże w ocenie skarżących i ta podstawa jest błędna. W pkt 11 mowa jest o "podejmowaniu innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru". Skarżący stwierdzili, że montaż reklamy nie stanowi innych działań, gdyż prace te zostały wprost wymienione w pkt 10 ust. 1 w art. 36 ustawy. Przy czym chodzi o działania, które mogłoby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Jak wskazano powyżej zabytek w rozumieniu tego przepisu to zabytek indywidualnie wpisany do rejestru. Zabytkiem w rozumieniu tego przepisu nie jest natomiast zespół urbanistyczno-krajobrzowy. Skarżący podkreślili, że ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania pozwolenia jedynie w przypadku umieszczenia reklamy na zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 10), jak również w przypadku podejmowania innych działań mogących powodować naruszenie substancji lub zmianę wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Nie można wymogu tego rozszerzać poprzez art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy również na budynki nie będące zabytkami, aczkolwiek wchodzącymi w skład zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, jak również traktować zespół urbanistyczno-krajobrazowy jako zabytek w rozumieniu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 1957 r. nr [...] wpisał do rejestru zbytków województwa [...] miasto S. w granicy określonej według załączonego szkicu, wskazując, ze poza tą granicą winny być uzgodnione z władzami konserwatorskimi wszelkie poczynania, które mogą mieć wpływ na zmianę sylwety oraz w układzie przestrzennym krajobrazu w promieniu minimum 500 m. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, ze miasto S. jako zespól stanowi zabytek urbanistyczny o rozplanowaniu pochodzącym z okresu średniowiecza. Ponadto posiada szereg cennych zabytków architektury. Cenne obiekty użyteczności: ratusz, kościół parafialny stanowią jednocześnie dominanty sylwety skontrastowane z zabytkową zabudową mieszkalną. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 b powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 tej ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami umieszczanie na zabytku urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tryb i sposób wydawania stosownych pozwoleń określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. nr 150, poz. 1579). W myśl natomiast art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zbytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przy czym stosownie do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 tej ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że "L." s. c, dokonała montażu billboardu na dachu budynku przy ul. [...] w S., na działce nr [...] położonej na obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S. Umieszczenie reklamy nastąpiło zaś bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez demontaż reklamy w określonym terminie jest zgodna z prawem. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że tak jak wyżej wskazano, do rejestru zabytków wpisane zostało miasto S. jako zabytek urbanistyczny w ściśle określonych granicach. W obrębie tych granic znajduje się budynek przy ul. [...], na dachu którego umieszczona została wielkogabarytowa reklama bez zezwolenia konserwatorskiego. W ocenie sądu umieszczenie wielkogabarytowej reklamy na terenie wpisanym do rejestru zabytków – wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - zasadniczo zmienia jego wygląd, na co zwrócił uwagę organ konserwatorski. Zrzut skarżącej, ze w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwie decyzje z dnia [...] listopada 1957 r. nr [...] jest chybiony. W aktach znajduje się decyzja oryginalna z 1957 r. oraz jej odpis sporządzony, bez należytej refleksji dotyczącej daty decyzji, na współczesnym druku. Miasto S. stanowi zabytek urbanistyczny, w ściśle określonych granicach. Ochroną objęty jest również układ przestrzenny w promieniu 500 metrów od wyznaczonych przez konserwatora granic. Zdaniem Sądu umieszczenie reklamy na terenie zabytku urbanistycznego, czyli miasta S. w określonych granicach, wymaga zgody konserwatora. Z akt administracyjnych wynika, że wspólniczka spółki cywilnej L. s.c. K. S. w dniu 30 maja 2011 r. wystąpiła ze spółki. Udziałowcami spółki L. s.c. w dniu złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byli B. H. i A. S. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę K. S. oddalił z przyczyn formalnych, a mianowicie z tego powodu, że w dniu wniesienia skargi nie miała interesu prawnego do jej wniesienia stosownie do art. 28 kpa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie narusza prawa. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.