I SA/Wa 1574/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej K. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. orzekł o zmianie, za zgodą stron, decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] października 2010 r. przyznającej K. M. zasiłek celowy na remont budynku mieszkalnego z wniosku do [...] zł w ten sposób, że zmieniono termin rozliczenia przyznanych środków na remont budynku z dnia 30 listopada 2010 r. na dzień 30 czerwca 2011 r. oraz przeznaczenie przyznanych środków zamiast użytych w decyzji "remont budynku" na "odbudowę budynku". Pismem z dnia 20 lutego 2012 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika GOPS w S. z dnia [...] listopada 2010 r. z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 155 kpa. We wniosku wskazał, że granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa wyznacza treść wyrażonej zgody stron, a organ nie może wykraczać poza zakres wniosku. Zdaniem wniosku jeśli zatem organ dokona zmiany decyzji ostatecznej w szerszym zakresie, niż wynika to ze zgody strony, to nawet wówczas, gdy ta "rozszerzona" zmiana decyzji jest w interesie strony, to decyzja zmieniająca rażąco narusza art. 15 kpa. Wnioskodawca podniósł przy tym, że w żądaniu zmiany decyzji K. M. wniosła wyłącznie o zmianę terminu rozliczenia I transzy, natomiast w decyzji zmieniającej z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik GOPS poza zmianą terminu dokonał również zmiany przeznaczenia środków. Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] listopada 2010 r. wskazując, że decyzja ta obarczona jest następującymi wadami: - w podstawie prawnej brak jest numeru zmienianej decyzji; - w sentencji wskazano, iż termin rozliczenia zmienia się z dnia 30 listopada 2010 r. na 30 czerwca 2011 r. podczas gdy w decyzji z dnia [...] października jako data rozliczenia pierwszej transzy wskazana jest data 15 listopada 2010 r.; - użyte w sentencji sformułowanie "zmienia się termin rozliczenia przyznanych środków na remont budynku" jest nieprecyzyjne, bowiem powinno brzmieć "zmienia się termin rozliczenia pierwszej transzy"; - nieprawidłowa kolejność w sentencji decyzji: najpierw organ zmienił "termin rozliczenia przyznanych środków na remont budynku" a dopiero w następnej kolejności zmienił przeznaczenie środków z "remontu" na "odbudowę"; - niewłaściwe oznaczenie organu wydającego decyzję – brak wskazania upoważnienia Wójta Gminy [...] dla Kierownika GOPS w S. do wydania decyzji. Kolegium wskazało poza tym, że również uzasadnienie decyzji nie jest jednolite i spójne z sentencją, nie wyjaśnia bowiem, zdaniem organu, przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Organ wskazał co prawda motywy przesunięcia terminu rozliczenia przyznanych środków na remont domu, nie uzasadnił jednak z jakiego powodu i na jakiej podstawie zmienił także przeznaczenie środków – zamiast remont budynku na odbudowę budynku. Pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. K. M. reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy zarzucając organowi naruszenie m.in. art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 7 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych we wniosku strony. Kolegium wskazało ponadto, że nie można mieć wątpliwości co do decyzji stanowiącej przedmiot zmiany a taka wątpliwość istnieje w niniejszym przypadku – nie tylko z uwagi na brak numeru decyzji ale także określenie daty rozliczenia "przyznanych środków" z "30.10.2010 r." – podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia 11.10.2010 r. wynika, że rozliczenie pierwszej transzy zostało ustalone na 15 listopada 2010 r. Kolegium ponownie wskazało, że uzasadnienie decyzji nie jest jednolite i spójne z sentencją, nie wyjaśnia bowiem, zdaniem organu, przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Organ wskazał ponadto, że przedmiotem postępowania sprawy zakończonej ostateczną decyzja z [...] października 2010 r. było udzielenie K. M. pomocy w postaci zasiłku celowego na remont mieszkania lub domu mieszkalnego. Strona w swoim podaniu wniosła o przesunięcie terminu rozliczenia pierwszej transzy przyznanej pomocy. O ile powyższe żądanie mieści się w granicach określonych w art. 155 kpa to wydana w tym trybie decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. zmieniająca- bez wyraźnego wskazania strony – nie tylko datę rozliczenia środków, ale również ich przeznaczenie z remontu na odbudowę domu, wykracza poza granice określone w powyższym przepisie. Zmiana celu zasiłku z remontu na odbudowę doprowadziłaby bowiem do zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej, wykraczając poza granice sprawy poprzednio rozstrzygniętej. Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może być natomiast, zdaniem Kolegium, dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, który stanowi istotny materialno-prawny element decyzji, wyznaczając jednocześnie granice sprawy. Jeżeli bowiem wydaną w trybie art. 155 kpa decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. dokonano zmiany przeznaczenia zasiłku, to przyjąć należało, że doszło do zmiany planowanego zamierzenia. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że decyzją tą dokonano niedopuszczalnej w trybie art. 155 kpa zmiany przeznaczenia zasiłku, a tym samym przedmiotu postępowania co stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu K. M. reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała, jej zdaniem, nieodwracalne skutki prawne; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 39 i 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 155 kpa, poprzez niezgodne z prawem uznanie, iż decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. dokonała bezprawnej zmiany przeznaczenia zasiłku celowego, podczas gdy organ przyznający zasiłek ma prawo po ponownej merytorycznej oceny sprawy w trybie art. 155 kpa; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez niezgodne z materiałem dowodowym ustalenie, iż K. M. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji z dnia [...] października 2010 r.; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji na skutek uznania błędów pisarskich w decyzji za rażące naruszenie prawa. Skarżąca wskazała poza tym, że zaskarżona decyzja narusza jej prawo do otrzymania zasiłku celowego, a także godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Podniosła ponadto, że decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. przyznała jej uprawnienie do wydatkowania środków na odbudowę domu do dnia 30 czerwca 2011 r. Uprawnienie to zostało wykonane, co pociąga za sobą niemożliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Na skutek wykonania przestało bowiem, jej zdaniem, istnieć prawo, którego decyzja dotyczyła, zanik przedmiotu jest natomiast nieodwracalnym skutkiem prawnym, który wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca podała poza tym, że na skutek stwierdzenia nieważności tej decyzji znalazła się bez środków do dokończenia budowy zniszczonego w trakcie powodzi. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] listopada 2010r. r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie zmiany decyzji przyznającej zasiłek celowy w związku z powodzią. W pierwszej kolejności wskazać należy , że Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela zarzut skargi, iż brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia , że zaistniałe w treści weryfikowanej decyzji błędy pisarskie , nieścisłości i omyłkowe oznaczenia dat uzasadniają stwierdzenie jej nieważności. Uchybienia te, wyliczone precyzyjnie przez organ winny zostać naprawione w oparciu o treść art.113 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że usuwana z obrotu prawnego decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność, iż przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanki zostały spełnione. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, iż "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195). Zważyć zatem należy , że ustawowymi przesłankami wydania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest to, że: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej na mocy której nabyła prawo, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero zatem brak łącznego spełnienia tych przesłanek daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, co powinno zostać jasno i wyczerpującego omówione w jej uzasadnieniu . Z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika ażeby wskazana wyżej analiza została przeprowadzona. Przeciwnie wywieść z nich można jedynie , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stanęło na stanowisku, że zmiana decyzji na podstawie art.155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją, a zatem nie może dotyczyć żadnych zagadnień nowych. Wskazało , że decyzja ostateczna z dnia [...].10.1010r. dotyczyła udzielania skarżącej pomocy na "remont mieszkania lub domu mieszkalnego". Podkreśliło , że wniosek K. M. odnosił się do zmiany terminu rozliczenia pierwszej transzy wypłaty , gdy tymczasem organ wydał decyzję zmieniającą nie tylko w zakresie zgłoszonego wniosku ale także, bezpodstawnie zmienił przeznaczenie przyznanych środków wskazując , że przyznane są na "odbudowę domu". Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że dokonując oceny w tym zakresie SKO pominęło treść zgłoszonego przez K. M. w dniu [...].11.2010r. wniosku , z którego wprost wynika , że otrzymała decyzję o rozbiórce domu i w oparciu o pomoc finansową Fundacji [...] z O., po rozbiórce starego drewnianego domu planuje budowę nowego, co będzie możliwe z nadejściem wiosny. Także inne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują , że dążeniem i celem skarżącej było uzyskanie zasiłku celowego z intencją przeznaczenia go na odbudowę domu. Organ pomocowy posiadał w swoich aktach pisma informujące, że K.M. uzyskała od władz budowlanych akceptację rozbiórki zalanego domu i przystąpiła do jej realizacji. Organy obu instancji uchyliły się od oceny wymienionych dokumentów świetle art. 155 k.p.a., którego to przepisu stwierdziły rażące naruszenie , co w ocenie Sadu orzekającego w sprawie niniejszej , stanowiło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa. Podkreślić także należy , że obie decyzje tj. decyzja ostateczna i decyzja ją zmieniająca dotyczyły udzielenia pomocy w ramach zasiłku celowego przyznanego osobom dotkniętym klęską powodzi. To, że w decyzji zmieniającej zakreślono uprawnionej inny termin na rozliczenie otrzymanych w pierwszej transzy środków oraz sprecyzowano cel pomocy jako odbudowę domu w żaden sposób nie zmienia przedmiotu sprawy jakim było udzielenie wskazanej pomocy. Tym samym akcentowane przez organy administracji zarzuty naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. w omawianej sprawie mogłyby z pewnością stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie postępowania , lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji chyba, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ dowiedzie , że skutkiem tych naruszeń jest zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceniając czy badana decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., organy wezmą pod uwagę wskazówki zawarte w powyższym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.