I SA/Wa 1574/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. S. reprezentowanej przez opiekuna prawnego J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. W zaskarżonym orzeczeniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Prezydent Miasta P. powołaną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. przyznał z wniosku J. D., opiekuna prawnego S. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinasowanie do poniesionych kosztów leczenia i środków pielęgnacyjnych w lipcu 2016 r. na miesiąc sierpień 2016 r. w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że przyznanie pomocy oparte jest na uznaniu administracyjnym, a możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. są ograniczone, w związku z czym przyznał zasiłek w ww. wysokości. S. S. jest objęta pomocą, która ma charakter uzupełniający, a średnia wysokość zasiłku przyznana przez ww. organ wynosiła około [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. D., żądając zwrotu kwoty [...] zł za zakupione w lipcu 2016 r. artykuły medyczne. Zarzucił także niezgodność decyzji organu I instancji z przepisami postępowania, w szczególności z art. 7 kpa oraz innymi przepisami. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że S. S.. mieszka z J. D., ale jest osobą samotnie gospodarującą, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ma ona orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, jest osobą leżącą i wymaga pomocy drugiej osoby w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. Łączny jej dochód został ustalony na [...] zł miesięcznie i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Osoba ta spełnia zatem kryteria ustawowe do objęcia bezzwrotną pomocą w formie zasiłku celowego, nie oznacza to jednak, że taką pomoc musi otrzymać w wysokości żądanej, bądź oczekiwanej. Możliwość przyznania pomocy społecznej jest determinowana, m.in. posiadanymi przez organ środkami pieniężnymi na ten cel, liczbą osób i rodzin, zgłaszających się o pomoc. Kolegium stwierdziło, że potrzeby S. S. nie są lekceważone, a przyznana pomoc jest adekwatna do możliwości Ośrodka, który musi brać pod uwagę także potrzeby innych osób, potrzebujących pomocy. Przyznane wsparcie musi zaś mieć pokrycie w środkach finansowych, aby mogło zostać faktycznie zrealizowane. Przyznanie zasiłku nie jest zatem obowiązkiem organu, ma on bowiem prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb w kontekście własnych środków finansowych i sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Uznanie administracyjne obejmuje właśnie prawo do takiej oceny. S. S., ze względu na swoją trudną sytuację, korzysta ze wsparcia ośrodka i pozostaje pod jego opieką. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. D., opiekun prawny S. S. W treści skargi opisał bardzo trudną sytuację życiową i materialną S. S. i wskazał, że nie doszło do rzetelnego rozpatrzenia jego odwołania, a skarga stanowi uzupełnienie jego treści. W jego ocenie S. S. pozbawiono środków na leczenie i wyżywienie, co stanowi zagrożenie dla jej życia i zdrowia. Stanowi to też celowe działanie na szkodę opiekuna. Nie ma on bowiem obowiązku utrzymywania chorej, ale nie chce oddawać jej do specjalistycznego zakładu, żeby nie obciążać budżetu gminy. Do tej pory nie zwrócono mu, jak też chorej, w postaci zasiłków kwot wymienionych szczegółowo w skardze. Przy czym do lutego 2013 r. otrzymywał zwrot pełnych kwot za zakupione leki. J. D. stwierdził, że jeżeli zatem MOPS nie zwróci kwoty wydanej na leki, to będzie musiała ona zostać pokryta z zasiłku stałego. Ośrodek pozbawił zatem chorą środków własnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej ustanowiony z urzędu wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci kserokopii odpisów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. i [...] lutego 2017 r. na okoliczności ich treści. Wskazał ponadto, że nie może potwierdzić za zgodność z oryginałem przedłożonych kserokopii, gdyż ich nie widział. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta P. przyznającą pomoc S. S. w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do [...] na miesiąc sierpień 2016 r. w wysokości [...] zł. W ocenie organu osoba ta spełnia ustawowe przesłanki do przyznania pomocy, znajdując się w bardzo trudnej sytuacji, jednak z uwagi na możliwości finansowe ośrodka nie można przyznać jej zasiłku we wnioskowanej przez jej opiekuna wysokości. Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie organ był uprawniony do przyznania zasiłku w wysokości niższej niż wynikająca z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą. Przechodząc zatem do oceny zaskarżonej decyzji, w tym powyższego zagadnienia, wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm.). W myśl art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez działania mające na celu usamodzielnienie życiowe osób i rodzin oraz ich integrację ze środowiskiem. Przepisy te wyrażają zasadę subsydiarności pomocy społecznej. Oznacza ona zakaz wyręczania jednostki w zadaniach, które może zrealizować samodzielnie, gdyż pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Celem pomocy społecznej nie jest obowiązek zaspakajania wszystkich zgłoszonych potrzeb, lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej, wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7 ustawy). W rozpatrywanej sprawie skarżąca bez wątpienia spełnia wszystkie wymagania stawiane w przepisach ustawy o pomocy społecznej, określających kryteria, jakie spełniać musi strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Jej dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, a jej sytuacja majątkowa i osobista sprawia, że przyznanie zasiłku jest celowe. W tym miejscu należy jednak poczynić zastrzeżenie, że zarówno organ I instancji, jak też Kolegium, podejmując decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] zł na miesiąc sierpień 2016 r., działały w ramach uznania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy społecznej na instytucji uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji publicznej jedynie "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku wydania orzeczenia o określonej treści. Przy czym pojęcie "uznaniowości" nie oznacza, że przedmiotowa decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają bowiem kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie badaniu podlega to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem - jak wynika z art. 7 kpa - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Mając na uwadze treść przepisów ustawy o pomocy społecznej podnieść należy, że przy udzielaniu przedmiotowej pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej regulacji, dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy), przy jednoczesnej powinności uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Ratio legis tych postanowień polega zatem na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ, w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb, przy uwzględnieniu zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Analiza akt sprawy wskazuje, iż S. S. jest osobą niepełnosprawną, bardzo chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wymaga specjalistycznej opieki. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, dzieląc miejsce zamieszkania z J. D. Jej dochód to zasiłek stały i pielęgnacyjny, stanowiące łącznie kwotę [...] zł. Ponadto, z akt administracyjnych wynika, że chorej systematycznie były przyznawane zasiłki celowe, np. w dniu [...] czerwca 2016 r.– [...]. Jak podsumował organ administracji przyznał on potrzebującej od stycznia do czerwca 2016 r. pomoc w wysokości [...] zł. Powyższe potwierdza, iż organ pomocowy, w miarę swoich możliwości finansowych, obejmuje skarżącą systematyczną pomocą. Należy zatem przypomnieć, że udzielając świadczeń finansowych (pieniężnych) z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby innych osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy osoby wymagające wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych, nawet tych uzasadnionych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). W okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające nie przekroczyły zatem granic uznania administracyjnego, wynikającego z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przyznając zasiłek celowy na dofinansowanie do poniesionych kosztów leczenia i środków pielęgnacyjnych na sierpień 2016 r. na miesiąc sierpień 2016 r. w wysokości [...] zł. Organy, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, ustaliły stan faktyczny, a dokonana przez nie ocena znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W uzasadnieniu decyzji organy w sposób przekonywujący opisały przesłanki podjętych rozstrzygnięć. Jak wskazano powyżej przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy istnieje bezwzględny wymóg uwzględnienia możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, które to możliwości, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć, są ograniczone i nie pozwalają na przyznanie wnioskowanego przez stronę wsparcia. Przy czym organy – jak wynika z treści decyzji - przyznały najwyższą możliwą pomoc, którą w tamtym czasie mogły zaoferować, rozumiejąc bardzo trudną sytuację wnioskodawczyni. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.