I SA/Wa 1575/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. sprawy ze skargi F. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 20010 roku nr [...] Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania F. sp. zo.o. od pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ przedstawił następujący stan sprawy: F. sp. zo.o. reprezentowana przez A. R. z pracowni Architektoniczno [...] pismem z dnia 17 lutego 2009 r. wystąpiła o zaopiniowanie projektu koncepcyjnego nadbudowy budynku przy ul. [...] w L. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. organ ochrony zabytków zaopiniował pozytywnie propozycję wytycznych konserwatorskich do projektu wnętrz przedmiotowego budynku , natomiast koncepcja projektowa nadbudowy została zaopiniowana negatywnie. Pismem z dnia 2 września 2009 r. F. sp. z.o.o. wniosła odwołanie od pisma z dnia [...] marca 2009 roku w części braku akceptacji projektu nadbudowy gmachu dawnego Towarzystwa [...]. Skarżący wskazał, że pismo zawierające zalecania konserwatorskie w jego ocenie stanowi decyzję administracyjna w rozumieniu art. 104 §1 kpa . W tym kontekście skarżący zarzucił [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków wydanie ww. zaleceń konserwatorskich z naruszeniem przepisu art. 77 §1 i art. 107§1 kpa. Organ naczelny wskazał, że zalecenia konserwatorskie mają na celu wskazanie wytycznych konserwatorskich pomocnych na etapie projektowania inwestycji, jednakże nie są rozstrzygnięciem administracyjnym sprawy, a zatem nie przysługuje na nie środek odwoławczy. W sytuacji, gdy wnioskiem z dnia 17 lutego 2009 roku inwestor zwrócił się o zaopiniowanie koncepcji projektowych w formie pisemnej, dla której ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, nie może być pismo z dnia [...] marca 2009 roku uznane za taką decyzję . W konsekwencji na brak przewidzianego prawem środka odwoławczego od zaleceń konserwatorskich, organ II instancji uznał za konieczne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania stosownie do przepisu art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez F. sp. z.o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu nieuzasadnione zastosowanie art. 134 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy de facto pismo z dnia [...] marca 2009 r. stanowi decyzję administracyjną oraz naruszenie art. 6,7,8 kpa przez prowadzenie postępowania bez uwzględnienie interesu skarżącego. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskrżonego postanowienia i nadaniu biegu wniesionemu odwołaniu W odpowiedzi na skargę Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a"). W niniejszej sprawie takie uchybienia prawa nie występują. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na mocy art. 134 kpa. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania należy zaliczyć przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Wobec tego odwołanie nie służy, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na mocy art. 134 kpa. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania należy zaliczyć przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Wobec tego odwołanie nie służy, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Rację ma skarżąca wywodząc, iż treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Należy zauważyć jednak, że pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 roku dnia, które strona skarżąca traktuje jako decyzję, nie zawiera treści pozwalającej zidentyfikować rozstrzygnięcie sprawy, co kategorycznie wyklucza możliwość przypisania mu cech decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji wymienia przepis art. 107 § 1 kpa. Są nimi: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Odniesienie wymienionych wyżej czterech koniecznych składników decyzji do pisma Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 roku pozwala stwierdzić brak w piśmie elementu rozstrzygnięcia sprawy F. sp. z.o.o. dotyczącej inwestycji przy ul. [...] w L. Sformułowanie treści rozstrzygnięcia polega na orzeczeniu o czyichś uprawnieniach lub obowiązkach, inaczej przesądzeniu o prawnych konsekwencjach normy prawnej w danej sytuacji faktycznej. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. W praktyce następuje to poprzez użycie zwrotów wyrażających zwięzłe i logiczne uchwycenie istoty rzeczy, takich jak: "zezwala się", "przydziela się", "przyznaje się", "nakłada się", "orzeka się", "udziela się", "postanawia się o", "wyraża się zgodę na", "nakazuje się", "stwierdza się", "określa się", "cofa się", "uchyla się", przy czym w zależności od okoliczności sprawy użycie poszczególnych sformułowań może być pozytywne, bądź negatywne. Kwestionowane pismo z dnia [...] marca 2009 r. jest zaś jedynie informacją skierowaną do A. R. (Pracownia Architektoniczno [...] w W. -pełnomocnika skarżących) dotyczące opinii na temat przedłożonych przez ww. pracownię wytycznych konserwatorskich do projektu wnętrz budynku d. Towarzystwa [...] Miasta L. przy ul. [...] oraz przedłożonego projektu nadbudowy ww. zabytkowego obiektu. Tym samym stwierdzić należy, że nie konkretyzuje ono sposobu załatwienia sprawy. Zalecenia konserwatorskich wydane w trybie w trybie art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku zawierają jedynie wytyczne co do działań jakie mogą być podjęte przy zabytku, wskazanie dopuszczalnych zmian, które mogą być dokonane przy zabytku, nie oznacza, że osoba uprawniona zobowiązana jest je dokonać, gdyż zalecenia nie zostały powiązane z przymusem administracyjnym. Organ odwoławczy mając do czynienia z takim przedmiotem odwołania, zmuszony jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Powyższy obowiązek wynika z art. 134 kpa. Odwołanie jest bowiem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji kwestionowana odwołaniem nie stanowi decyzji administracyjnej tj. gdy treścią odwołania jest żądanie rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym kwestii, która w ogóle nie została rozpoznana przez organ I instancji. Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) określa szczegółowo warunki pozwolenia prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków , zaś stosownie do ust. 8 tego artykułu uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w L. Niezasadne są więc te zarzuty skargi , które mówią o niemożności zgłaszania przez stronę zarzutów co do rozstrzygnięć konserwatora zabytków w sprawie korzystania z nieruchomości. W postępowaniach dotyczących ww. kwestii strona będzie miała pełne prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów ochrony zabytków dotyczących sposobu korzystania z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.