I SA/Wa 1576/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska WSA Monika Nowicka Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi I. J.-R., J. J. i R. J. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek I. J.-R., J. J., R. J. i W. B. oraz P. S.A. z siedzibą w W., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Organ ustalił następująco stan faktyczny sprawy: Oznaczona wyżej nieruchomość [...] stanowiąca własność M. J. i Z. M. M. B. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę W. nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego. W dniu 20 października 1948 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego W. wpłynął wniosek M. J. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie "tytułu własności placu położonego przy ul. [...] niezabudowanego". Wnosząca podała, że "przeoczenie jednodniowe nastąpiło z powodu nieobecności w W.". Jak wynika z akt sprawy, wniosek przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie został złożony. Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1949 r. L. dz. [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 listopada 1948 r. (którego w aktach sprawy nie ma), odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Niezależnie od tego orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1949 r. L. dz. [...] Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 października 1948 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Następnie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania M. J. i Z. M. M. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Od powyższego orzeczenia nie wniesiono odwołania. Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości jako właściciel na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla W. [...] z dnia [...] grudnia 1950 r. na podstawie orzeczenia z dnia [...] marca 1951 r. Obecnie nieruchomość [...] przy ul. [...] stanowi część działek ewidencyjnych z obrębu 2-03-03 oznaczonych nr nr [...] będących własnością Skarbu Państwa oraz nr [...] będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A., zwaną dalej "P.". W dniu 25 kwietnia 2005 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek I. J.-R., J. J. i R. J. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1951 r. jako spadkobierców M. J. (przysługujące im prawa spadkowe wnioskodawcy wykazali stosownymi postanowieniami sądu). Wnioskiem z dnia 10 października 2005 r. do postępowania przystąpił W. B. - spadkobierca Z. M. M. B. na mocy postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku. Minister Infrastruktury rozpoznając powyższe wnioski wziął pod uwagę, że zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. przyznanie prawa własności czasowej uzależnione było od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) złożenia wniosku przez podmiot do tego legitymowany w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W., 2) posiadanie gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych w dacie złożenia wniosku 3) korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Z akt wynika, że M. J. weszła w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przed objęciem jej w posiadanie przez Zarząd Miejski. Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę W., nastąpiło w dniu 20 kwietnia 1948 r. Od tej daty rozpoczął bieg sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Termin ten w stosunku do przedmiotowej nieruchomości upłynął bezskutecznie w dniu 19 października 1948 r. Była właścicielka M. J. miała pełną świadomość tego faktu, gdyż złożyła wniosek o przywrócenie terminu wskazując w nim na jednodniowe opóźnienie w złożeniu wniosku spowodowane nieobecnością w Warszawie. Przeprowadzona w tym zakresie przez organ kwerenda nie potwierdziła złożenia wniosku dekretowego. Również same zainteresowane strony postępowania nadzorczego nie przedstawiły dowodu potwierdzającego złożenie wniosku. Jak wynika z pism Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 26 września 2006 r. i z dnia 23 października 2006 r., w rejestrze wniosków dekretowych będącym w posiadaniu Urzędu znajduje się zapis dotyczący złożenia przez M. J. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, jednak w pismach wskazano, że rejestr stanowi jedynie ewidencję wniosków dotyczących nieruchomości z poszczególnych kwartałów ulic, składanych w różnych terminach oraz że na podstawie rejestru nie jest możliwe ustalenie daty złożenia takiego wniosku, gdyż wpisów nie dokonywano zgodnie z kolejnością wpływu. Nie jest również możliwe ustalenie zakresu (treści) złożonego wniosku choć pod poz. 464 dot. gruntu przy ul. [...] w rubryce "przywrócenie terminu" znajduje się zapis "negatywne". Minister Budownictwa stwierdził, że warunkiem wydania decyzji w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej było złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela lub jego następcę prawnego. W przedmiotowej sprawie Prezydium Rady Narodowej W. prowadziło postępowanie i wydało orzeczenie rozstrzygające w tej sprawie bez wniosku uprawnionego podmiotu naruszając rażąco art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1951 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, bowiem okoliczność, że przedmiotowy grunt wszedł w skład nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym P. sama przez się nie oznacza, że decyzja odmawiająca poprzednim właścicielom prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96). Nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego zostało stwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1997 r. nr [...]. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III ARN 8/95 (OSN IAPiUS nr 18, poz. 22), nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia następującego z mocy prawa nie może być uznane za nieodwracalny skutek prawny. Jeśli bowiem skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to oznacza, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Także Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu (uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt I PK 4-7/98, ONSA 1/99, a także wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt I S.A. 326/01). Tym samym skutek uwłaszczenia jest skutkiem decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1997 r., natomiast nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1951 r. I. J.-R., J. J., R. J. i W. B. oraz P. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. I. J.-R., J. J., R. J. i W. B. w swoich wnioskach podnieśli, że organ błędnie przyjął, iż nie został złożony wniosek dekretowy w sprawie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawców, materiał dowodowy wskazuje na to, że wniosek taki został złożony. Natomiast P. zakwestionowało stanowisko organu w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych wskazując, iż przysługujące prawo użytkowania wieczystego przeniosło na Miasto [...] W. aktem notarialnym z dnia 13 grudnia 2006r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ nadzoru potwierdził zasadność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. i przytoczył ustalenia dokonane w postępowaniu nadzorczym co do kwestii złożenia wniosku dekretowego. Organ nadzoru podtrzymał również stanowisko w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia administracyjnego. Wskazał, że wbrew stanowisku P., o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych nie może decydować cywilnoprawna umowa, którą P. przeniosło prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i budowli na rzecz Miasta [...] W. I. J.-R., J. J. i R. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 77, 80 i 107 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa. Zdaniem skarżących, okoliczność złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wobec innych dowodów zebranych w sprawie, nie uprawniała Ministra Budownictwa do przyjęcia, że b. właścicielka nie złożyła wniosku o przyznanie własności czasowej. Minister Budownictwa naruszył zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadę zaufania obywateli do organów państwa, ponieważ swoje wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść skarżących. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w terminie. Potwierdził to Mazowiecki Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia 26 września 2006 r., że w rejestrze wniosków dekretowych istnieje zapis dotyczący złożenia przez M. J. w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Ponadto w aktach własnościowych między kartą 14 i 15 znajduje się karta z zapiskiem "Wniosek o prawo własności czasowej złożono dnia 14.09.48", co oznacza, że wniosek dekretowy został złożony w terminie. Świadczy o tym także rozstrzygnięcie merytoryczne, jakim jest orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1951 r. Należy bowiem założyć, że organ działał racjonalnie, a więc także na podstawie złożonego wniosku. Jeżeli Minister Budownictwa miał wątpliwości co do faktu złożenia w terminie wniosku, to obowiązany był, zgodnie z zasada zaufania obywateli do organów państwa rozstrzygnąć je na korzyści obywateli. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wraz z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest więc ustalenie, czy organ administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd nie może uwzględnić skargi, jeżeli nie stwierdzi naruszenia przez organ orzekający w sprawie norm prawa materialnego bądź prawa procesowego. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem było orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1951 r. o odmowie przyznania byłym właścicielkom gruntu [...] prawa własności czasowej. Podstawę materialnoprawną weryfikowanego orzeczenia administracyjnego stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta W., z którego wynika bezspornie, że dotychczasowy właściciel gruntu objętego działaniem dekretu, bądź jego następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu byli uprawnieni do złożenia wniosku o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) do tego gruntu - w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę miasta W. Gmina zaś obowiązana była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez właściciela dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek spadkobierców byłych właścicielek gruntu przy ul. [...], którzy podnosili zarzut rażącego naruszenia prawa przez oparcie oceny przesłanki zgodności korzystania z gruntu przez właścicieli gruntu z jego przeznaczeniem według opracowywanego, a nie obowiązującego w dniu orzekania, planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że prowadząc postępowanie nadzorcze organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności, co oznacza, że zakresu kontroli legalności badanego aktu nie może ograniczyć do wad wskazanych przez wnioskodawcę, ale jest obowiązany zbadać z urzędu, czy dany akt jest dotknięty jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 27.10.1999 r. sygn. akt IV SA 1715/97, Lex nr 48731 i z dnia 29 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1889/97, Lex nr 47887). Stosownie do powyższego organ wziął w pierwszej kolejności pod uwagę prawną dopuszczalność wydania orzeczenia administracyjnego rozstrzygającego merytorycznie sprawę przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu i stwierdził, że zakwestionowane orzeczenie administracyjne zostało wydane bez wniosku uprawnionej osoby. Podstawę takiego stwierdzenia stanowił brak w aktach własnościowych wniosku złożonego w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, a ponadto okoliczność wniesienia przez M. J. w dniu 20 października 1948 r. podania zawierającego prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej, któremu - jak stwierdziła w podaniu - uchybiła z powodu nieobecności w W. Ustaleniom poczynionym w tej kwestii przez Ministra Budownictwa nie można zarzucić dowolności, bowiem - poza podaniem M. J. z dnia 20 października 1948 r., o którym wyżej mowa - nie ma w aktach jakiegokolwiek innego pisma pochodzącego od byłych właścicielek gruntu w sprawie przyznania własności czasowej. Nie można też organowi nadzoru zarzucić naruszenia art. 77 kpa, bowiem - jak wynika z akt sprawy - przed podjęciem decyzji nadzorczej organ podjął poszukiwania dokumentów z postępowania dekretowego, w tym wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...], w Archiwum Państwowym miasta W., które jednak faktu złożenia wniosku przez M. J. nie potwierdziły. Zwrócił się także do wnioskodawców, lecz ci także nie byli w stanie przedstawić potwierdzenia złożenia wniosku przez byłą właścicielkę. Ustalenia organu nadzoru o braku wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie może skutecznie podważyć ani znajdująca się w aktach własnościowych odręczna adnotacja na kartce z datą 3 lutego 1949 r.: "wniosek o pr. własności czasowej złożono dn. 14.9.48 r." bez pieczęci organu i czytelnego podpisu osoby sporządzającej adnotację. Faktu złożenia wniosku nie może też potwierdzić wpis w rejestrze będącym w posiadaniu Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, który - jak stwierdzono w piśmie tego Urzędu z dnia 26 września 2006 r. - nie stanowi wyłącznego dowodu potwierdzającego fakt złożenia bądź też niezłożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W tych warunkach ustalenia organu nadzoru co do braku wniosku dekretowego oraz skutków tego braku w odniesieniu do legalności orzeczenia administracyjnego są prawidłowe. Niezasadny jest pogląd prezentowany w skardze, iż należy założyć, że skoro organ działający racjonalnie wydał w 1951 roku orzeczenie odmawiające przyznania prawa własności czasowej, to musiał istnieć wniosek, który wszczął postępowanie w tej sprawie. Takie rozumowanie jest nie do przyjęcia. Po pierwsze - oparte zostało na sprzecznym z intencją wniosku skarżących założeniu, że zakwestionowane przez nich w tym wniosku orzeczenie administracyjne jest prawidłowe, a po drugie - istnienia wniosku dekretowego nie można wyprowadzić drogą domniemania z samego faktu wydania orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej, w sytuacji gdy w aktach znajduje się nie budzące jakichkolwiek wątpliwości pismo M. J., w którym oświadcza, że uchybiła terminowi do złożenia wniosku. Przeczyłoby to nie tylko zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), ale i regułom logicznego rozumowania. Nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że w postępowaniu nadzorczym doszło do uchybienia zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa na skutek tłumaczenia przez organ nadzoru istniejących w sprawie wątpliwości na niekorzyść stron. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że Minister Budownictwa podejmował decyzję w warunkach istnienia jakichkolwiek wątpliwości, gdyż - jak wykazano powyżej - wątpliwości, które zgłaszały strony postępowania, organ wyjaśnił zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Organ dokonał także prawidłowej oceny ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy prawa uznając, iż wydanie orzeczenia administracyjnego rozstrzygającego w przedmiocie własności czasowej przy braku wniosku uprawnionej osoby pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 7 ust. 2 dekretu, a tym samym stanowiło rażące naruszenie tego przepisu skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stanowisko swoje organ nadzoru wyczerpująco wyjaśnił uzasadniając wydane w sprawie decyzje zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego - nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi - Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.