I SA/Wa 1576/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) decyzją z [...] maja 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2021 r., mocą której odmówiono uwzględnienia wniosku T. P. i A. P. z [...] marca 1949 r. o przyznanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret) prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (d. [...]), ozn. Nr hip. [...], stanowiących obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Kolegium zaznaczyło, że powyższa nieruchomość [...] znajduje się na terenie objętym przepisami dekretu. Zgodnie z art. 7 dekretu objęcie gruntu tej nieruchomości przez Gminę W. nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., co oznacza, że termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) upływał w dniu [...] lutego 1949 r. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] marca 1949 r., prawo własności do nieruchomości oznaczonej "Nieruchomość w mieście W. pod N. [...], przysługiwało T. P. i A. P., w równych częściach niepodzielnie w odniesieniu do dwóch działek gruntu, oznaczonych nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. W dniu [...] marca 1949 r. (w decyzji błędnie wskazano datę dzienną: [...] marca 1949 r.) ww. współwłaściciele zwrócili się do Prezydenta W. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, dołączając stosowny wniosek w trybie art. 7 dekretu. Orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1949 r. Prezydent W. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], hip. [...]. Następcami prawnymi T. P. jest obecnie E. S. Następcami prawnymi A. P. są zaś: M. W., a także L. P. i A. P. W dniu [...] maja 2013 r. do Prezydenta W. wpłynął wniosek M. W. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na jej rzecz 1/2 prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz przy ul. [...] - oznaczonej dawniej numerem hipotecznym [...], dawny obręb [...], a to działek gruntu oznaczonych dawniej numerem [...] pow. [...] oraz numerem [...] o pow. [...] m2. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Prezydent W. odmówił uwzględnienia wniosku T. P. i A. P. z [...] marca 1949 r. o przyznanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (d. [...]), ozn. Nr hip. [...], stanowiących obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Organ wskazał na materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 7 dekretu, co wiąże się z przyjęciem, że uchybienie tego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia. Skoro więc objęcie gruntu w posiadanie przez gminę W. nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., to wniosek T. P. i A. P. z [...] marca 1949 r. został złożony po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, skutkując odmową jego uwzględnienia. W odwołaniu złożonym w imieniu M. W., ustanowiony pełnomocnik wskazał na naruszenie przez Prezydenta W. art. 7 i art. 77 k.p.a. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że przepisy dekretu wyraźnie wskazują, iż przyznanie dawnemu właścicielowi prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) co do nieruchomości, która przechodzi na własność Gminy W. jest uzależnione od złożenia stosownego wniosku w określonym w art. 7 dekretu terminie. Ustalony tym przepisem sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, a złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej - po upływie tego terminu - stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, bez względu na przyczynę uchybienia. Kolegium zaznaczyło, że w realiach niniejszej sprawy wniosek dekretowy został złożony, jednakże czynności tej dokonano z uchybieniem terminu określonego w dekrecie. Termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) upływał w dniu [...] lutego 1949 r., zaś wniosek ten wpłynął do Zarządu Miejskiego W. Wydziału Polityki Budowlanej w dniu [...] marca 1949 r., a więc z ewidentnym uchybieniem przewidzianego w dekrecie terminu. Świadomość tego uchybienia mieli i sami wnioskodawcy, składając jednocześnie prośbę o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, tłumacząc zwłokę nieświadomością zaistniałego stanu prawnego. Kolegium zgodziło się zatem z oceną dokonaną przez Prezydenta W., iż w sytuacji uchybienia terminowi określonemu w art. 7 ust. 1 dekretu, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, jedynym rozstrzygnięciem powinna być odmowa uwzględnienia wniosku o przyznanie w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (d. [...]), ozn. Nr hip. [...], stanowiących obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Odnosząc się do argumentów podniesionych w piśmie pełnomocnika M. W. z [...] marca 2013 r., Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe postępowanie dotyczy w istocie wyłącznie części nieruchomości ozn. Nr hip. [...], obejmującej dwie działki o nr [...], podczas gdy wskazana przez pełnomocnika odwołującej się decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] (której kopię pierwszej strony dołączono do tego wniosku), dotyczyła następców prawnych pozostałej części tej nieruchomości [...]. Decyzja ta została wydana na innej podstawie prawnej, tj. w oparciu o art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten określał odmienne zasady ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, przewidując m.in. konieczność złożenia odrębnego wniosku. Jak wynika z akt sprawy M. W. (ani jej poprzednicy prawni) takiego wniosku nie złożyli. Również pełnomocnik strony nie wskazał, aby wniosek w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami został złożony przez jego mocodawczynię. W tej sytuacji Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut naruszenia przez Prezydenta W. przepisów postępowania, nakazujących podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy. W skardze złożonej na powyższą decyzję M. W., reprezentowana przez adwokata, wywodziła, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo oraz jej słuszny interes. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całości zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia odwołania skarżącej, a tym samym wniosku T. P. i A. P. z [...] marca 1949 r. o przyznanie w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej (prawa wieczystego użytkowania) nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (d. [...]) obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], a przez to naruszenie również przepisu art.158 § 2 k.p.a. 2. art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwą interpretację, przez uznanie, że ani skarżąca, ani osoby wskazane w jej skardze, nie dopełniły obowiązku dotrzymania terminów określonych prawem, przez co zdaniem organu, utraciły określone w tych przepisach uprawnienia, 3. art. 7 k.p.a. przez zaniechanie rozważenia i uwzględnienia słusznego interesu, a także art. 8 k.p.a. dotyczącego zaufania do organów administracji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wywodził, że Kolegium nie wzięło pod uwagę, iż ustawodawca zmierzał do uniknięcia niesprawiedliwości i krzywdy dotykającej właścicieli, a także nabywców nieruchomości, którzy nie dysponowali odnośnymi dokumentami. Jak zaznaczono w toku postępowania, poprzednicy prawni skarżącej posiadali odnośne dokumenty. Zasadny jest więc zarzut, że orzeczenia organów dotyczących przedmiotowych nieruchomości w rażący sposób naruszały prawo, jak też słuszny interes. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W., o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę W. (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, następował zaś z dniem wydania numeru dziennika urzędowego tego organu. Pogląd ten wyrażony został między innymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/99 (ONSA 2000/4/142) i wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/01 (ONSA 2001/4/144). Oznacza to, że przyznanie uprawnień przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu, było możliwe tylko na wniosek uprawnionych osób, o ile wniosek ten został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia przez gminę Miasto W. danego gruntu w tak rozumiane posiadanie. Podstawowe znaczenie w postępowaniu dekretowym ma zatem kwestia terminowości złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego. Termin ten ma charakter prekluzyjny i nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. OPK 16/95, ONSA 1997/2/56). Zachowanie terminu do złożenia wniosku dekretowego stanowi jedną z przesłanek materialnych, których kumulatywne spełnienie warunkuje uwzględnienie wniosku. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], hip. [...] była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organy właściwie ustaliły, że objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Termin 6-miesięczny dla złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości upływał zatem [...] lutego 1949 r. Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że wniesiony przez T. P. i A P wniosek dekretowy został złożony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu i opatrzony pieczęcią, która ma potwierdzać fakt jego złożenia (k. 4 i 5 akt administracyjnych). Pieczęć ta zawiera informację o dacie wpływu wniosku oraz wskazuje numer wniosku. Wniosek o własność czasową wpłynął dnia [...] marca 1949 r. Pieczęć znajdująca się na podaniu została opatrzona podpisem osoby przyjmującej wniosek. Wniosek został opłacony. Na wniosku brak jest innych adnotacji, które podważałyby przyjęcie, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w innej dacie niż ta, która widnieje na pieczęci. Skarżąca również nie kwestionuje przyjętej przez organy daty złożenia pierwotnego wniosku. Reasumując należy wskazać, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uzasadnione jest przyjęcie, że wniosek dekretowy został złożony w dniu [...] marca 1949 r., a zatem po upływie terminu 6 miesięcy wynikającego z dekretu. Termin ten, liczony od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, które miało miejsce w dniu [...] sierpnia 1948 r., upłynął bowiem z dniem [...] lutego 1949 r. W konsekwencji, roszczenie dawnych właścicieli o ustanowienie prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. [...] wygasło. Tym samym zasadne jest stanowisko organów, że w związku ze złożeniem wniosku po terminie należało odmówić przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Istotne jest bowiem ustalenie, czy dane zamieszczone na pieczęci pochodzą od organu, który je przyjął i czy są one wskazane prawidłowo. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które pozwoliłyby na zakwestionowanie faktu, że wniosek dekretowy został złożony w innej dacie niż w dniu [...] marca 1949 r. W tym miejscu zauważyć trzeba, że wniosek skarżącej opatrzony datą [...] marca 2013 r. (k. 18) stanowił ponowienie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, odwołując się w swej treści jedynie do przepisów dekretu. Nie może również odnieść zamierzonego skutku odwołanie się przez pełnomocnika skarżącej do innych wniosków składanych w odrębnym trybie (w oparciu o art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości [...] podzielonej w naturze w drodze aktu notarialnego. Podkreślić należy, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją ocenie podlegała terminowość złożenia wniosku o przyznanie, w trybie art. 7 dekretu, prawa własności czasowej, co wyraźnie zaakcentował organ. Skoro termin do złożenia wniosku dekretowego prawidłowo rozpoczął swój bieg i upłynął bezskutecznie, to wydane w sprawie orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej, prawa nie narusza. W świetle powyższego odwołanie się w skardze do słusznego interesu strony, czy zasady działania w zaufaniu do organów administracji, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.