I SA/Wa 1577/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skarg E.O., A.O., A.J. i S.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], stwierdzającą, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1969 r. nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1970 r. nr [...], w części określonej w akcie notarialnym dotyczącym sprzedanego lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] – działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] i praw z nim związanych, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części obejmującej działkę nr [...] oraz pozostałe, wymienione w decyzji, działki z obrębu [...] stwierdzająca ich nieważność. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].08.2008 r., nr [...], stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1969 r., nr [...], oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].06.1970 r., nr [...], w części określonej w akcie notarialnym dotyczącym sprzedanego lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]) i praw z nim związanych wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części obejmującej działkę nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...] stwierdził ich nieważność. W dniu 25.08.2008 r. do Ministra Infrastruktury wpłynęły wnioski A.J., S.J., S.S., A.O. i E.O. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w części dotyczącej nabytych przez nich lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...] mieszczących się w budynku położonym przy ul. [...] i praw z nim związanych i o stwierdzenie w w/w części, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1969 r., nr [...], oraz utrzymującej ją w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].06.1970 r., nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru odniósł się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych uznając, ze strony wnoszące wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kwestionowały oceny legalności orzeczeń dekretowych lecz kwestionują tylko ocenę nieodwracalnych sutków prawnych. Przywołując treść art. 156 § 2 kpa organ nadzoru stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała określona decyzja administracyjna. Chodzi więc o istnienie prawnej możliwości odwrócenia skutków prawnych w oparciu o obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ocenie, czy określona decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne, nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stworzyć przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 1656/2000, LexPolonica nr 381584; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r., I SA 1890/98, nieopublikowany, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3 poz.9). Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste osobie trzecie. Jeżeli umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie to ta decyzja, a nie decyzja dekretowa była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego. A zatem kwestia, czy z powodu zawarcie umowy notarialnej o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Kwestia ta nie może natomiast być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące dwóch odrębnych decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie takich zagadnień jak: czas trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość jego wygaśnięcia przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła wiara przy zawieraniu umowy użytkowania wieczystego czy też rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeżeli bowiem podstawą zawarcie umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi gruntów [...] prawa własności czasowej na podstawie dekretu. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ przede wszystkim zaznaczył, ze przedmiotem badania organu nadzorczego w niniejszym postępowaniu były jedynie rozporządzenia przedmiotową nieruchomością dokonywane przez Państwo. Natomiast nie były przedmiotem rozważań organu kolejne rozporządzenia przedmiotową nieruchomością będące jedynie konsekwencją wprowadzenia przedmiotowej nieruchomości do obrotu cywilnoprawnego. Zgodnie bowiem z przytoczoną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dalsze rozporządzenia nieruchomością nie są bezpośrednim skutkiem orzeczenia dekretowego o odmowie przyznania prawa własności czasowej, lecz są skutkiem decyzji administracyjnej o sprzedaży lokali i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i jako takie nie są przedmiotem badania organu nadzorczego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, a w szczególności z pisma Urzędu W. Urzędu Dzielnicy [...] z dnia 17.10.2008 r. obrotowi podlegały lokale numer od [...] do [...]. Zostały one zbyte przez Państwo na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych jako wykonanie decyzji właściwych organów o sprzedaży lokalu. Jedynie sprzedaż lokalu użytkowego nr [...] nastąpiła na postawie aktu notarialnego nie poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Stąd tez organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego prawidłowo orzekł, iż jedynie w części dotyczącej w/w lokalu orzeczenie dekretowe zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] stwierdził jego nieważność. W skargach na decyzję Ministra Infrastruktury E.O. i A.O. oraz A.J. i S.J. skarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 156 § 2 kpa przez chybione uznanie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1969 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...].06.1970 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących nabycia lokali mieszkalnych nr [...], [...] i [...] położonych w W. przy ul. [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, 2) art. 158 § 2 kpa przez nie stwierdzenie w skarżonej decyzji, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z [...].09.1968 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...].06.1970 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących nabycia przez skarżących lokali mieszkalnych, wydane zostały z naruszeniem prawa, 3) art. 7, 8, 77 kpa polegające na niewłaściwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcia przedłożonych przez skarżących aktów notarialnych dot. zakupu wskazanych w nich lokali mieszkalnych położonych w W. przy ul. [...], 4) art. 5 ustawy z 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez pominięcie faktu, iż nabycie przez skarżących lokali mieszkalnych chronione jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a w związku z tym w stosunku do tych lokali Minister Infrastruktury winien orzec, ze decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wydane zostały z naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w części, w której Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...].09.1969 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...].06.1970 r. i stwierdził nieważność tych decyzji w pozostałej części obejmując działkę nr [...] z obrębu [...] i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż także w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych skarżącym lokali mieszkalnych nr [...], [...], i [...] w budynku przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] i praw z nimi związanych, kontrolowane decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa . W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi są nieuzasadnione. Istota zarzutów podnoszonych w skargach sprowadza się do kwestionowania przyjętej przez organ nadzorczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji wykładni art. 156 § 2 kpa w zakresie dotyczącym nieodwracalnych skutków prawnych. Wbrew podniesionym w skargach zarzutom należy uznać stanowisko organu za prawidłowe a decyzję w zaskarżonej części za zgodną z prawem. Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych prezentowanym w szeregu orzeczeń. I tak w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99 (opubl. O NSA za rok 2000, nr 3, poz. 93). Sąd zawarł rozważania odnoszące się do samej instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, odwołując się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92. Wskazał, iż decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, jakie powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnością o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważność decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne /art. 156 § 2 kpa/ nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do skutków prawnych decyzji odwołał się również do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 wskazując, ze z jej uzasadnienia wynika, iż należy odróżnić te skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wywołuje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast czynności późniejsze, jak sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w rozważaniach prowadzonych w uzasadnieniu do uchwały z dnia 20 marca 2000 r. uznał za trafne przedstawione wyżej założenia, mając na uwadze, iż przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Jeżeli na przykład wcześniejsza decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to nieważność i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, będzie oznaczać, iż nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawego. Orzekający w niniejszej sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podziela w całej rozciągłości powołane wyżej poglądy judykatury. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że nabycie przez skarżących lokali mieszkalnych na podstawie aktów notarialnych nie stanowi skutku prawnego wywołanego przez decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] wraz ze stwierdzeniem prawa Państwa do budynków lecz jest w istocie innym późniejszym zdarzeniem i stanowi skutek prawny późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych a dotyczących sprzedaży lokali w tym budynku i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali. Wynika bowiem z materiału dokumentacyjnego, że lokal nr [...] został zbyty na podstawie aktu notarialnego z 12.01.1977 r. rep. [...] w wykonaniu decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...].12.1976 r. nr [...]. Lokal nr [...] został sprzedany aktem notarialnym z 06.02.1976 r. rep. [...] w wykonaniu decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...].10.1975 r. nr [...]. Natomiast lokal nr [...] został sprzedany aktem notarialnym z 6.12.1976 r. rep.[...] w wykonaniu decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...].10.1976 r. nr [...]. Reasumując należy stwierdzić, ze skutkiem prawnym kontrolowanej w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...].09.1969 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...].06.1970 r. było przejście znajdującego się na gruncie objętym tą decyzją budynku przy ul. [...] na własność gminy, a następnie Państwa, a skutkiem tych decyzji nie jest późniejsza sprzedaż skarżącym lokali mieszczących się w tym budynku i oddanie im gruntu w użytkowanie wieczyste umowami zawartymi w formie aktów notarialnych. Sprzedaż tych lokali i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest skutkiem prawnym decyzji o sprzedaży tych lokali i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Skoro więc dokonane czynności w postaci zawarcie aktów notarialnych sprzedaży skarżącym lokali mieszkalnych nie są skutkiem decyzji dekretowych to nie jest możliwe stwierdzenie, tak jak domagają się tego skarżący, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa lecz przy spełnieniu przesłanek z ust. 156 § 1 kpa należało stwierdzić ich nieważność również w części odnoszącej się do lokali nabytych na własność przez skarżących. Brak jest bowiem negatywnej przesłanki o jakiej stanowi art. 156 § 2 kpa jaką jest nieodwracalny skutek prawny. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.