I SA/Wa 1578/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]odmawiającej A.D. i K. D. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. M. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił A. D. i K. D. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w G. A. D. wniosła do Ministra Skarbu Państwa odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że jest jednym z wielu spadkobierców B. M., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w [...] w L. [...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...]. Zaznaczyła, że w terminie określonym w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty, tj. do 31 grudnia 2008 r., jej kuzynka – E. S., a także część innych spadkobierców, złożyła wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. D. odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. A. D. wystąpiła do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. D., Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Za organem I instancji Minister uznał, że wnioski A. D. oraz K. D. z dnia 23 lutego 2009 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. M. nieruchomości położonej w G., zostały złożone po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Minister wyjaśnił, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w L. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po B. M. na podstawie ustawy nabyli: żona M. M. w 4/16 części oraz wnuk J. M., syn F.M., córka I. W., wnuczka A. D. po 3/16 części spadku każde z nich z wyłączeniem udziału spadkodawcy B. M. w majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, który to udział nabyli: wnuk J. M., syn F. M., córka I. W., wnuczka A. D. po 4/16 części spadku każde z nich. Z ww. postanowienia wynika również, że Sąd umorzył postępowanie w stosunku do K. D. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia [...] czerwca 1991 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po F. M. na podstawie ustawy nabyli: żona M. M. w 1/4 części oraz dzieci T. S., B. Z., A. C. i E. [...] S., każde po 3/16 części. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po M. W. M. na podstawie ustawy nabyły dzieci: T. S., E. S., B. Z. i A. C., każde po 1/4 części, zaś z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział II Cywilny z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po I. W. na podstawie ustawy nabyły córki: B. W., L. W. i D. P., po 1/3 części spadku każda z nich. Minister wskazał ponadto, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż E. S. wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. M. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z podobnym wnioskiem wystąpiły również A. C., B. Z., M. S., B. W., D. P. oraz L. W. Organ podkreślił jednak, że z ww. wniosków wynika, iż składające je osoby występowały wyłącznie w swoim imieniu (wnioski zostały podpisane jedynie przez wnioskodawców, do wniosków nie dołączono pełnomocnictw innych osób). Jak wyjaśnił Minister, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że postępowanie w sprawie potwierdzenie prawa do rekompensaty może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wniosek winien zostać złożony w określonym w tym przepisie terminie. Ustawodawca ograniczył w czasie możliwość złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, ustalając termin do jego złożenia na dzień 31 grudnia 2008 r. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o potwierdzenie prawa do rekompensaty oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jest przepisem prawa materialnego. Nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.), która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych. Treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty działa wyłącznie na żądanie strony. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, bądź spadkobierców właściciela takiej nieruchomości, nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości bądź spadkobierców, jak też nie tamuje postępowania w sprawie prawa do rekompensaty fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości bądź spadkobierców. Bezwzględnym bowiem warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania prawa do rekompensaty wniosku, o którym mowa wart. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Tym samym Minister stwierdził, że wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty z dnia 23 lutego 2009 r., złożone przez A. D. i K. D., wpłynęły do Wojewódzkiego Urzędu [...] w dniu 3 marca 2009 r., czyli po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Z ww. wniosków oraz z odwołania A. D. nie wynika, aby wnioskodawczynie udzieliły pełnomocnictwa innym spadkobiercom do występowania w ich imieniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty. A. D. w odwołaniu wywodzi swoje prawo do rekompensaty z faktu złożenia przez innych spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości wniosków o przyznanie prawa do rekompensaty. Tymczasem wnioski pozostałych spadkobierców o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie powodowały automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty rekompensaty na rzecz pozostałych spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości. Ponadto z wniosków pozostałych spadkobierców wynika, że składające je osoby występowały wyłącznie w swoim imieniu. W świetle powyższego Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż zasadnym była odmowa potwierdzenia A. D. i K. D. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. M. nieruchomości w G. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła A. D., reprezentowana przez adw. A.W., zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i 61 par. 3 k.p.a., art. 3 ust 2 i art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa) – poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że spadkobiercy właściciela pozostawionego mienia nie tworzą jednej strony postępowania uregulowanego ustawą, gdyż nie mają wspólnego interesu prawnego, co skutkowało uznaniem, że skarżąca nie złożyła w terminie zakreślonym w art. 5 ust 1 ustawy wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski przez B. M., mimo że spadkobiercy B. M., inni niż skarżąca, złożyli przedmiotowe wnioski przed upływem w/w terminu, zaś prawidłowa wykładnia wyżej przywołanych norm nakazuje przyjąć, że z chwilą doręczenia tych wniosków organowi administracji stroną postępowania stali się wszyscy spadkobiercy B. M., w tym skarżąca; 2) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i 61 par. 3 k.p.a., art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 27 ustawy – poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że spadkobiercy właściciela pozostawionego mienia, na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyli jednej strony postępowania, mimo że prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuję przyjąć, że uprawnieni spadkobiercy mogli realizować swe uprawnienia tylko "łącznie" lub w drodze wskazania jednego ze spadkobierców, zaś wniosek złożony przez jednego ze spadkobierców właściciela, który pozostawił nieruchomości na byłych trenach Polski wszczynał postępowanie, którego stroną byli wszyscy spadkobiercy takiego właściciela, co w stanie faktycznym sprawy winno skutkować przyznaniem skarżącej statusu strony już w dniu 31 grudnia 1990 r. (tj. w dniu złożenia do Urzędu Rejonowego w W. wniosku podpisanego przez D. P.); 3) art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności służącego ustaleniu jakie wnioski były składane w sprawie oraz ustaleniu, czy wniosek z dnia 31 grudnia 1990 r., podpisany przez D. P., lub wnioski z 2008 r. podpisane przez innych niż skarżąca spadkobierców B.M., zostały złożone także w imieniu skarżącej lub w celu realizacji uprawnienia wynikającego z ewentualnego wskazania dokonanego przez skarżącą; 4.) art. 62 i 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji skierowanej do wadliwie ustalonego kręgu stron postępowania. W związku z powyższym A. D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2012 r., jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu wniosku z dnia 31 grudnia 1990 r., podpisanego przez D. P. (wniosek wraz z prezentatą Urzędu Rejonowego w W.), na okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej nieruchomości pozostawionych przez B.M. na byłych terenach Polski zostało wszczęte w dniu 31 grudnia 1990 r. i obejmowało wszystkich spadkobierców B.M. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) postanowił dopuścić dowód z dokumentu – pismo z dnia 31 grudnia 1990 r. na okoliczności powołane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej A. D. oraz wniosek K. D. - z dnia 23 lutego 2009 r., które wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. M. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w G. W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły skarżącej – A. D. oraz K. D. potwierdzenia prawa do rekompensaty twierdząc, że ww. wnioski zostały złożone po terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Jednocześnie organy wskazały, że złożenie wniosków przez pozostałych spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości w ustawowym terminie – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty w stosunku do pozostałych spadkobierców, czego domaga się skarżąca. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się A. D., podnosząc że spadkobiercy pozostawionego mienia tworzą jedną stronę postępowania i mają wspólny interes prawny, tym samym z chwilą wpływu do organu administracji - przed upływem ustawowego terminu - wniosków E. S., A. C., B. Z., M. S., B. W., D. P., L. W. – stroną postępowania stali się wszyscy spadkobiercy (w tym także skarżąca). Ponadto strona skarżąca wskazała, że pierwszy wniosek o przyznanie rekompensaty został złożony przez D. P. już w dniu 31 grudnia 1990 r., do Urzędu Rejonowego w W., tym samym wobec treści obowiązującego wówczas art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości spadkobiercy właściciela pozostawionego mienia, mogli realizować uprawnienie do rekompensaty tylko "łącznie" lub w drodze wskazania jednego ze spadkobierców. Oznacza to, że wniosek złożony przez jednego ze spadkobierców właściciela (tj. D. P.), wszczynał postępowanie, którego stroną byli wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionej nieruchomości, a postępowanie to powinno być kontynuowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (art. 27 tej ustawy). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że bezsporne jest w stanie faktycznym sprawy, iż właściciel pozostawionej nieruchomości zmarł w roku 1952. W dacie składania pierwszego wniosku z dnia 31 grudnia 1990 r., przez jedną z jego spadkobierczyń (D. P.), obowiązywał przepis art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.). Art. 88 ust. 3 i 4 tej ustawy stanowił, że zaliczenie wartości mienia nieruchomego, o którym mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tego mienia lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego, a w razie jego śmierci – powyższe uprawnienie przysługuje łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich wskazanemu przez osoby uprawnione. Artykuł 88 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. określał zatem zamknięty krąg osób, którym uprawnienie to przysługuje i tylko one mogły być stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, zadaniem organów administracji była ocena wniosku D. P. z dnia 31 grudnia 1990 r., w świetle wówczas obowiązujących regulacji dotyczących tzw. zaliczenia, tj. ustalenie czy wniosek złożony przez ww. w ustawowym terminie, wynikającym z art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wszczynał postępowanie administracyjne w stosunku do wszystkich spadkobierców, skoro uprawnionym z ustawy byli łącznie wszyscy spadkobiercy, a w materiale dokumentacyjnym sprawy brak jest tzw. wskazania (przez pozostałych spadkobierców) D. P. jako osoby wyłącznie uprawnionej do dochodzenia rekompensaty. Oceny tego wniosku organy administracji jednak zaniechały, a w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających jakiekolwiek działanie ze strony organu zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii. W przypadku bowiem ustalenia przez organ, iż podstawą wszczęcia postępowania wobec wszystkich spadkobierców był w niniejszej sprawie wniosek z dnia 31 grudnia 1990 r., zwrócić należy uwagę na art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., który stanowi, że postępowanie wszczęte wcześniej prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ponadto, należy zauważyć, że z postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego w [...] w L. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...], dotyczącego nabycia z ustawy spadku po B. M. wynika m.in., że Sąd umorzył postępowanie w stosunku do K. D. W konsekwencji Wojewoda, wobec treści ww. postanowienia, oraz innych postanowień spadkowych znajdujących się w aktach sprawy powinien był ocenić interes prawny K. D. do zainicjowania postępowania w przedmiotowym zakresie. Tymczasem, bez tej oceny, organ uznając K. D. jako stronę postępowania odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty, wskazując na złożenie wniosku z uchybieniem ustawowego terminu. Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia, co mogło mieć wpływ na wynika sprawy. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien dokonać oceny czy wniosek D. P. z dnia 31 grudnia 1990 r. (w świetle regulacji art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., obowiązującego na dzień składania wniosku), wszczynał postępowanie administracyjne wobec pozostałych spadkobierców, w tym w stosunku do A. D. i K. D., jednakże wobec tej ostatniej po wyjaśnieniu jej następstwa prawnego po B. M. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. ----------------------- 1