I SA/Wa 1579/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. i E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1947 r., L. dz. [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1947 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości [...], a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymał w mocy wymienioną decyzję. Odmowa stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia nastąpiła z uwagi na fakt, że M. M., na którego żądanie wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie był stroną tego postępowania, bowiem nabycie przez niego udziału spadkowego, nie konstytuowało jego praw strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2002 r. (sygn. akt I SA 1677/00), po rozpoznaniu skargi E. M., uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2000 r. i [...] lipca 2000 r., wskazując, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczynając na wniosek M. M. postępowanie w niniejszej sprawie w ogóle nie rozważył, czy ma on interes prawny lub obowiązek w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1947 r. Uchybieniem było także przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich zainteresowanych stron, przede wszystkim bez udziału byłych właścicieli spornego gruntu warszawskiego, bądź ich następców prawnych. Wobec takiego stanu rzeczy nie można uznać, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, jak i jego przebieg odpowiadały obowiązującym w tym względzie przepisom procedury administracyjnej. W konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób, jak to uczynił Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, doprowadziło do naruszenia zasady gwarantującej wszystkim stronom czynny w nim udział. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1947 r. Z wnioskiem z dnia 17 listopada 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpił M. M. Minister Infrastruktury wskazał, że obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i obejmuje stanowiące własność Skarbu Państwa działki ewidencyjne nr: * [...] we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W.; * [...] w użytkowaniu wieczystym T. [...] sp. z o. o.; * [...] w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o. o. oraz [...] M. sp. z o. o.; * [...] w użytkowaniu wieczystym S. sp. z o. o.; * [...] w użytkowaniu wieczystym Zakładów [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...] będącą własnością W. Organ podniósł, iż rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. należy zbadać czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, orzekając jako organ nadzoru, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a także czy dokonał prawidłowej oceny tego materiału. Minister Infrastruktury stwierdził, że warunkiem uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej była możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, Dz. U. nr 50, poz. 279). Jednakże oczywistym jest, iż nie mógł to być dowolnie wybrany przez organ orzekający plan zagospodarowania przestrzennego, ale plan obowiązujący w dacie orzekania przez ten organ. Przepisy dekretu zobowiązywały organy rozpatrujące tzw. wnioski dekretowe do badania przeznaczenia terenu nieruchomości w obowiązującym planie zabudowy. Było to podstawowe kryterium decydujące o treści rozstrzygnięcia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. Nr [...] uchwalony w dniu [...] lipca 1947 r. przez Naczelną Radę Narodową w W., który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania Rad Narodowych (Dz. U. nr 3/46, poz. 26) i art. 29 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. P.R. nr 16 z 1946 r. poz. 109) z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zespołu Miejskiego o uchwaleniu planu tj. z dniem [...] stycznia 1947 r. (Dz. U. P.R.NiZ.M. nr [...] poz. [...]). Plan ten przewidywał przeznaczenie terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w części pod zespół budynków jednego zakładu [...], w części jako działkę budowlaną wyłączoną spod zabudowy i przeznaczoną na urządzenie [...], a w części na tereny przeznaczone na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zatem odmowa przyznania żądanego prawa, mogła nastąpić tylko wówczas, gdy korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem określonym w planie zabudowy. Minister Infrastruktury podniósł, że cele na jakie przeznaczono przejęty grunt w planie zabudowy z 1947 r. odbiegały zasadniczo od dotychczasowego sposobu wykorzystywania gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz uniemożliwiały dalsze korzystanie z niego przez byłych właścicieli. W aktach własnościowych brak bowiem dokumentów wskazujących na istnienie na wymienionej nieruchomości hipotecznej nr [...] jakiegokolwiek [...], nie funkcjonował też w budynkach pozostałych na nieruchomości żaden zakład [...]. Również obowiązujące w dacie orzekania przez organ dekretowy przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17), która w art. 3 ust. 1 lit. A pkt 17 wskazuje, iż intencją ustawodawcy było podporządkowanie m.in. przemysłu [...] zarządowi Państwa lub podmiotom przez nie wskazanym, a ograniczenie dostępu do tego typu działalności osobom fizycznym. Organ ponadto stwierdził, iż drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu. Przeznaczenie natomiast części nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego m.in. na [...] należy interpretować łącznie, biorąc pod uwagę pozostałe funkcje wymienione w planie. Oznacza to, iż funkcją główną były drogi, natomiast urządzenia pomocnicze dróg jak również [...] pełniły funkcje akcesoryjne wobec tych dróg. Tak więc, należy uznać, iż [...] te miały charakter publiczny, ogólnodostępny, podobnie jak drogi i urządzenia pomocnicze dróg. Przyznanie własności czasowej gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] i dalsze korzystanie z niej przez byłego właściciela naruszałoby bez wątpienia interesy jednej ze stron, tzn. albo interesy dotychczasowego właściciela, albo społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z terenu powyższej nieruchomości. Zatem funkcja przypisana przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiała dotychczasowemu właścicielowi dalsze korzystanie z niej, bowiem nie mógł on zrealizować żadnej wskazanej w planie funkcji. Mając na uwadze powyższe Minister Infrastruktury stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1947 r. jest orzeczeniem prawidłowym i nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie podkreślił, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej organ nadzoru bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki istniał w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia. Późniejszy sposób zabudowy gruntu przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na ocenę, czy przy wydaniu orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z Kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych, do których Kodeks odsyła. Ponownie poczynione w toku niniejszego postępowania ustalenia, wzmocnione zasadą trwałości decyzji administracyjnych nie pozwalają stwierdzić – w ocenie organu – aby przedmiotowe orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1947 r. obarczone było jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. Ponadto organ centralny prowadził postępowanie po ustaleniu wszystkich stron postępowania, a przede wszystkim po udokumentowaniu interesu prawnego M. M., co wypełnia dyspozycje Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wnieśli M. M. i E. M., zarzucając organowi naruszenie: – art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w aspekcie niniejszej sprawy; – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej kwalifikowaną wadę prawną uniemożliwiającą jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym; – art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu; – obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu skarżącej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji ten akt Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższe należy na wstępie podkreślić, iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. było postępowaniem nadzwyczajnym, w ramach którego konieczne było ustalenie czy wydając orzeczenie z dnia [...] grudnia 1947 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], uchybiono prawu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności wymienionego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności wymagane było ustalenie czy doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, Dz. U. nr 50, poz. 279). Zgodnie z tym przepisem warunkiem uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej była możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Organ nadzorczy ustalił, iż w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. Nr [...] uchwalony w dniu [...] lipca 1947 r., który przewidywał przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zespół budynków jednego zakładu [...], w części jako działkę budowlaną wyłączoną spod zabudowy i przeznaczoną na urządzenie [...], a w części na tereny przeznaczone na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Jednocześnie organ nadzorczy stwierdził, iż w aktach własnościowych brak jest dokumentów wskazujących na istnienie na wymienionej nieruchomości jakiegokolwiek [...]. Natomiast w pozostałych na nieruchomości budynkach nie funkcjonował żaden zakład [...]. Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż obwiązujące w dacie orzekania przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej potwierdzają, iż intencją ustawodawcy było podporządkowanie m.in. przemysłu [...] zarządowi Państwa lub podmiotom przez nie wskazanym oraz ograniczenie dostępu do tego typu działalności osobom fizycznym. Organ ponadto stwierdził, iż drogi ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu. Natomiast przeznaczenie części nieruchomości na [...] należy interpretować łącznie, biorąc pod uwagę pozostałe funkcje wymienione w planie. Oznacza to, iż funkcją główną były drogi, a [...] pełniły funkcje akcesoryjne wobec tych dróg. Funkcja przypisana przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiała dotychczasowemu właścicielowi dalsze korzystanie z niej, bowiem nie mógł on zrealizować żadnej wskazanej w planie funkcji. W konsekwencji organy nadzorczy uznał, iż orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1947 r. nie jest obarczone jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko organu co do skutków przeznaczenia przedmiotowego gruntu na zespół budynków jednego zakładu [...], urządzenie [...] i dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, zostało zakwestionowane w skardze. Zdaniem skarżących przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej nie mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej. Cele użyteczności publicznej mogły być realizowane także przez osoby fizyczne. Odnosząc się przedstawionych stanowisk organu i skarżących Sąd wskazuje, że organ nadzorczy był obowiązany przede wszystkim ocenić czy opisane powyżej przeznaczenie gruntu mogło stanowić podstawę odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a następnie czy wydanie orzeczenia odmownego z dnia [...] grudnia 1947 r. prowadziło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd zauważa w tym miejscu, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009/2/18) wyjaśnił, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko zajęte w tej uchwale. Należy jednocześnie dodać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił, iż także ocena zasadności wniosku dekretowego powinna polegać na ustaleniu "(...)czy grunt może być, nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotychczas nie był wykorzystywany na cel określony w planie(...)". W konsekwencji nie było istotne ustalenie, w pierwszej kolejności w postępowaniu dotyczącym wniosku dekretowego, czy grunt był wykorzystywany na cel określony w planie. Wobec tego ustalenie na podstawie akt własnościowych, iż na przedmiotowym gruncie nie istniał [...], a także, iż w pozostałych na nieruchomości budynkach nie funkcjonował żaden zakład [...], nie powinno być okolicznością stanowiącą podstawę odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1947 r. Podsumowując, ustalenie w ramach postępowania nadzorczego, iż nieruchomość została przeznaczona na cele użyteczności publicznej nie może stanowić jedynej podstawy odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, skoro okoliczność ta nie powinna wcześniej prowadzić do nieuwzględniania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Natomiast stan nieruchomości w chwili rozpoznania wniosku dekretowego nie miał znaczenia dla oceny zasadności wniosku dekretowego, gdyż istotne było wyłącznie czy grunt mógł być wykorzystany na cel określony w planie. Stąd potrzeba przeprowadzenia przez organ nadzorczy szczegółowych ustaleń i analizy przepisów obowiązujących w dniu orzeczenia dekretowego w celu stwierdzenia czy wykorzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela było możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W tym celu wymagane jest szczególności dokonanie analizy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). W każdym przypadku wskazywania na przeszkodę w ustanowieniu prawa własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, dlaczego wymieniony w planie rodzaj użyteczności publicznej mógł uzasadniać odmowę przyznania prawa do gruntu. Należy przy tym zaznaczyć, iż przyjęcie przez organ nadzorczy odmiennego stanowiska co do zasadności wniosku dekretowego, nie musi prowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego takiego wniosku. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego możliwe jest bowiem wyłącznie w przypadku ustalenia w toku postępowania nadzorczego, iż w postępowaniu zwykłym doszło do naruszenia prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zasada ta nie znajduje jakiejkolwiek modyfikacji w postępowaniu nadzorczym dotyczącym orzeczenia dekretowego. Wobec tego Sąd zauważa, iż w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się także, iż przyjęcie stanowiska, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa. Stanowisko to nie jest wiążące dla organu, ale niewątpliwie może być rozważone przy ponownej ocenie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Wobec powyższego zarzuty skarżących co do naruszenia przepisów postępowania wymienione w tiret trzecie i czwarte skargi były zasadne. Organ nie rozpatrzył bowiem w wyczerpujący sposób wszystkich okoliczności istotnych do załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie przedstawił także w uzasadnieniu pełnego stanowiska odnoszącego się do wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Potwierdzenie zasadności zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni przedwczesne rozpoznanie w niniejszym postępowaniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Przedstawione stanowisko Sądu co do naruszenia przepisów postępowania Minister Infrastruktury uwzględni przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.