I SA/Wa 1580/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. nr [...], sprostowanej postanowieniami z [...] kwietnia 1993 r. i [...] listopada 1993 r., w przedmiocie uwłaszczenia [...] działkami położonymi w W. przy ul. [...], [...], [...] i [...] – w części dotyczącej działki nr [...] odpowiadającej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną pod nazwą "[...] Nr [...]". Po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w W., Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał m.in., że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzją z [...] marca 1993 r. stwierdził nabycie przez [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] m², oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z 21 marca 2003 r. K. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] marca 1993 r. podnosząc, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] października 1963 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1963 r. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...]. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2008 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...] odpowiadającej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną pod nazwą "[...] Nr [...]". Uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Dawna nieruchomość [...] Nr [...] odpowiada obecnie działce nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. Istniało też prawa zarządu jednostki uwłaszczonej potwierdzone decyzją z [...] czerwca 1977 r. Decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...] utrzymaną w mocy przez decyzję z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1963 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] października 1963 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I S.A./Wa 1177/07 oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2004 r. Decyzja z [...] marca 2004 r. wywołała skutek ex tunc, a zatem odżyła sprawa z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej zgłoszonego w trybie dekretu z 26 października 1945 r. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli S. D., J. D., A. D. i E. D. Następcami prawnymi byłych właścicieli są K. D., W. S., B. S., A. S. i E. D. Stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej ma ten skutek, że istnieje w obiegu prawnym nierozpoznany wniosek dekretowy z 25 stycznia 1949 r., który ma charakter prejudycjalny dla postępowania uwłaszczeniowego. Zatem niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli pozostaje do rozpoznania wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Uwłaszczenie na podstawie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego pociąga za sobą ten skutek, że były właściciel (współwłaściciel) nieruchomości lub jego następca prawny uzyskuje status osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy oraz staje się stroną postępowania uwłaszczeniowego i może domagać się wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, to decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...] narusza rażąco art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w zakresie prawa osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2008 r. Skarżąca zarzuciła decyzjom rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. wobec uznania, iż w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i naruszenie art. 107 k.p.a., gdyż decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu skargi przywołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. II AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., poz. 211), w której Sąd ten przyjął, że niezgodność decyzji z prawem nie wyklucza możliwości wywołania przez nią skutków prawnych, a decyzja administracyjna wywołuje skutek nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Bezsporne jest, że decyzje z 1963 r. dotknięte były wadą nieważności. Nie oznacza to jednak, że nie mogły one wywołać dalszych skutków prawnych. Skutkiem takim było wydanie decyzji z [...] czerwca 1977 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, a następnie uwłaszczenie skarżącej na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. Minister Infrastruktury całą problematykę nieodwracalności skutków prawnych przedstawił w jednym zdaniu w pierwszej decyzji z [...] grudnia 2008 r. następującej treści: "Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.". Minister nie wskazał jakie akty (dokumenty) były podstawą stwierdzenia braku wystąpienia w przedmiotowej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. W ten sposób organ naruszył w sposób rażący art. 107 k.p.a., gdyż nie wskazał uzasadnienia prawnego decyzji. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Ministra Infrastruktury przepisów art. 156 § 2 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Moc obowiązująca decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym (ex tunc), lecz także działa na przyszłość, legitymując do określonych działań organy administracyjne i strony, daje ona podstawę prawną do domagania się znoszenia jej skutków. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia pierwotnego stanu prawnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania. Kwalifikowanie bez wnikliwej oceny decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji w kategorii skutków tylko i wyłącznie do deklaratoryjnych jest uproszczeniem. W przypadku ustalenia, ze występuje przesłanka pozytywna i jednocześnie jedna z przesłanek negatywnych – wydaje się decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), która nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale otwiera drogę do wystąpienia np. z roszczeniem odszkodowawczym. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. dotycząca uwłaszczenia [...] w części odnoszącej się do działki nr [...] i tylko co do tej decyzji zachodzi konieczność oceny co do wywołanych przez nią skutków prawnych. Wynika to z tego, że ta właśnie decyzja była przedmiotem postępowania nadzorczego przed Ministrem Infrastruktury i oceniona jako rażąco naruszająca art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie zaskarżenia do sądu administracyjnego. Co do innych decyzji dotyczących przedmiotowej działki, w tym decyzji z [...] czerwca 1977 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, nie ma podstaw do oceny jej skutków prawnych. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć tal, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wskazane przepisy stanowią o negatywnych przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że w każdym przypadku rozstrzygania o legalności decyzji, organ jest obowiązany do ustalenia nie tylko przesłanek pozytywnych nieważności, lecz także rozważyć i ocenić, czy kwestionowana decyzja podlega unieważnieniu, czy też z powodu np. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności i zachodzi konieczność stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem przywołanych wyżej regulacji. W decyzji z [...] grudnia 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że z akt sprawy nie wynika aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Stanowisko to nie zostało wprawdzie szerzej uzasadnione, tym niemniej należało przyjąć, że organ w tej decyzji dokonał oceny w tym zakresie. Natomiast decyzja Ministra z [...] lipca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] grudnia 2008 r., nie zawiera jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, chociaż jak wykazane zostało wyżej organ miał ustawowy obowiązek wypowiedzi co do wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych wyżej przepisów a także przepisu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera oceny co do skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej, ani uzasadnienia prawnego w części, która była koniecznym elementem oceny w postępowaniu nadzorczym. W ponownym postępowaniu Minister Infrastruktury dokona szczegółowej oceny własnego stanowiska przedstawionego w decyzji z [...] grudnia 2008 r. i przedstawi uzasadnienie zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracji (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).